Sendo bicameral, é formado por duas casas: a do Senado Federal e a da Câmara dos Deputados, em decorrência da forma de Estado adotada pelo país: o federalismo. O Senado representa os estados-membros e seus integrantes são eleitos pelo sistema majoritário, ao passo que a Câmara dos Deputados representa o povo, e seus membros são eleitos pelo sistema proporcional138
. Os membros do Congresso, qualificados como congressistas ou parlamentares, são os senadores e os deputados-representantes do povo e a remuneração de ambos é idêntica.
O Congresso reúne-se anualmente na capital federal, Brasília, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro139. Cada período é denominado período legislativo, e o ano identificado como sessão legislativa ordinária.
2.1. Da competência do Congresso Nacional
Quanto à competência do Congresso Nacional, a este cabe, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas as
matérias de competência da União, especialmente sobre: I - sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas; II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado; III - fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas; IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; V - limites do território nacional, espaço aéreo e
marítimo e bens do domínio da União; VI - incorporação, subdivisão
138
Cf. João Carlos Medeiros de Aragão. Parlamentos Comparados: visão contemporânea. Estados Unidos da América, Espanha, França e Brasil. Centro de Documentação e Informação, Brasília: Edições Câmara, 2011.p. 43.
139
Antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 50, 14 de fevereiro de 2006 (EC 50/2006), funcionava de 15 de fevereiro a 30 de junho, e de 1º de agosto a 15 de dezembro (Regimento Interno da Câmara dos Deputados).
ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas; VII - transferência temporária da sede do Governo Federal; VIII - concessão de anistia; IX -
organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal; (EC nº 69/2012); X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos
e funções públicas, observado o que estabelece o artigo 84, VI, b; (EC nº 32/2001); XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos
da administração pública; (EC nº 32/2001); XII - telecomunicações
e radiodifusão; XIII - matéria financeira, cambial e monetária,
instituições financeiras e suas operações; XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal; XV -
fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os artigos 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I. (EC nº 41/2003). (grifo nosso)
A competência exclusiva do Congresso Nacional está estabelecida no artigo 49, a saber:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias; IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; VI - mudar temporariamente sua sede; VII - fixar idêntico
subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os artigos 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (EC nº 19/1998); VIII - fixar os subsídios do Presidente e do Vice- Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os artigos 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (EC nº 19/1998); IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes; XII - apreciar os atos de
concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão; XIII - escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União; XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares; XV - autorizar referendo e
exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e
quinhentos hectares”. (grifo nosso)
O poder de convocar membros do Governo encontra-se no artigo 50, ao dispor que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de uma das suas Comissões, poderão convocar ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade à ausência sem justificação adequada. (EC de Revisão nº 2/1994);
§ 1º - Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados, ou a qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para expor assunto de relevância de seu Ministério; § 2º- As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não- atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas. (EC de Revisão nº 2/1994).
No Congresso é a Mesa Diretora o órgão deliberativo de direção dos trabalhos e dos serviços administrativos. Composta por membros da Mesa da Câmara dos Deputados e do Senado – sete parlamentares, com mandato de dois anos.
O outro órgão deliberativo é o plenário. Para a sua composição o Congresso utiliza membros tanto da Mesa do Senado quanto da Câmara dos Deputados, na seguinte hierarquia: o presidente é o presidente da Mesa do Senado; o 1º vice- presidente, o 1º vice-presidente da Câmara; o 2º vice-presidente, o 2º vice- presidente do Senado; o 1º secretário, o 1º secretário da Câmara; o 2º secretário, o 2º secretário do Senado; o 3º secretário, o 3º secretário da Câmara; e o 4º secretário, o 4º secretário do Senado.
2.2. Das Comissões140do Congresso Nacional
As comissões parlamentares são órgãos colegiados existentes tanto no Senado quanto na Câmara, podem ser permanentes ou temporárias, com atribuições legislativas e fiscalizadoras previstas na Constituição Federal ou no regimento interno de cada Casa ou no ato da criação.
A representação de partidos e blocos parlamentares, por previsão constitucional, deve ser garantida, dentro do possível, na sua composição. No cumprimento de suas funções básicas – elaboração de leis e acompanhamento de ações administrativas na esfera do Poder Executivo –, promovem debates e discussões com a participação da sociedade sobre matérias especiais; externas; além dos grupos de trabalho. Podem ser da seguinte natureza: comissões
140
Sobre o tema, podem-se consultar:
José Alfredo de Oliveira Baracho. Congresso Nacional. Reuniões. Comissões. .In: Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais v. 33, n. 33. Belo Horizonte: UFMG, 1991.
Paulo Adib Casseb. Processo Legislativo. Atuação das comissões permanentes e temporárias. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
Relatório Geral apresentado ao X Congresso Internacional de Direito Comparado, 1978, em Budapeste. As Comissões Parlamentares Permanentes. Boletim da Faculdade de Direito. Coimbra: Universidade de Coimbra, 1980.
Leany Barreiro Lemos. Sistema de comissões no Senado brasileiro: hierarquia e concentração de poderes nos anos 90.In: O Senado Federal Brasileiro no Pós-constituinte. Leany Barreiro (Org.) Brasília: Unilegis, 2008. pp. 351 -392.
Claúdio Ribeiro Paes. Sistema de comissões da Câmara dos Deputados e Competência Legislativa Plena: análise crítica. Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados. Brasília: Câmara dos Deputados, 2007. http://bd.camara.gov.br
Carlos Pereira & Bernardo Mueller. Uma teoria da preponderância do Poder Executivo. O sistema de comissões no Legislativo Brasileiro.In: Revista Brasileira de Ciências Sociais v. 15, n. 43. São Paulo: Ampox, 2000.
João Batista Pontes. A participação das comissões permanentes do Senado Federal no exame da proposta orçamentária anual. Texto para discussão n. 13. Brasília: Câmara dos Deputados, 2004. http://bd.camara.gov.br
Marta Mendes da Rocha & Cássio Felipe Barbosa. Regras, incentivos e comportamento: as comissões parlamentares nos países do Cone Sul.In: Revista de Sociologia Política v. 16, ago. Curitiba: UFPR, 2008.
Maria Abadia Furtado de Oliveira. A efetividade da deliberação legislativa em sede de comissão. Brasília: Unilegis, 2005.
permanentes e mistas, como a Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização; de Representação Brasileira do Parlamento do MERCOSUL; temporárias; e parlamentares de inquérito (CPI e CPMI).
As comissões parlamentares de inquérito (CPI) podem ser criadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado ou pelo Congresso para apurar os fatos. A CPI possui poderes de investigação próprios de autoridades judiciais, bem como outros previstos nos regimentos do Congresso. Se pertinentes, as conclusões da CPI são encaminhadas ao Ministério Público para oferecimento de denúncia.
As comissões e seus objetivos são definidos no regimento ou no ato de sua criação, e tem como função precípua, entre outras competências, aprovar leis que dispensam aprovação pelo plenário; realizar audiências públicas141
com entidades da sociedade civil; convocar ministros de Estado para prestar informações sobre temas em debate nas comissões; e solicitar depoimentos de qualquer autoridade ou cidadão (artigo 58).
As comissões mistas (CM) podem ser permanentes, de inquérito ou temporárias, possuem normas de funcionamento definidas pelo Regimento Comum, são integradas por senadores e deputados. São elas: a de Orçamento e a do MERCOSUL; a Temporária dos Correios; a Destinada à Apreciação de Veto do Presidente da República ao Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional; a de Apreciação das Medidas Provisórias; a de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização; a de Representação Brasileira do Parlamento do MERCOSUL.
141
Conforme o artigo 255 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, as audiências públicas são convocadas para instruir matéria legislativa em trâmite e tratar de assuntos de interesse público relevante, em suma, para ouvir especialistas e conhecer a opinião pública.
Bruno Batista da Costa de Oliveira. A participação popular no processo legislativo. O Exercício da Cidadania ativa e o discurso no Estado Democrático de Direito no Brasil. Dissertação de Mestrado em Direito. São Paulo: USP. pp. 1-198 e pp. 178-179.
Para comparação entre o número de audiências públicas entre Brasil e EUA, refira-se Tese de Doutorado da UNB de Leany Barreiro de Sousa Lemos: “As audiências públicas, em 30 anos, ultrapassaram 47 mil, nos EUA; e em 16 anos, no Brasil, chegaram a cerca de 1.500.” Leany Barreiro de Sousa Lemos. Controle Legislativo em Democracias Presidencialistas: Brasil e EUA em perspectiva comparada. Tese de Doutorado em Ciência Política. Brasília, UNB: 2005. pp. 1-191. p. 100
Para uma noção das audiências públicas no âmbito do Poder Judiciário, vide:
Regina Lírio do Valle (Coord.) Audiências públicas e ativismo. Diálogo Social no STF. Belo Horizonte: Editora Fórum: 2012.
As comissões especiais (CE) têm por finalidade emitir pareceres sobre proposições em situações especiais (PEC, Códigos, entre outras) ou examinar assuntos peculiares. As comissões externas acompanham temas específicos em lugar fora da sede da Câmara dos Deputados.
As CPIs detêm poderes investigatórios próprios de autoridades policiais e outros previstos no Regimento da Casa. São temporárias e podem atuar durante o recesso parlamentar; contam com o prazo de cento e vinte dias, prorrogável por até metade, por deliberação do plenário, para conclusão dos trabalhos. Tanto as CPIs como as CPMIs visam diligenciar fato relevante para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica ou social do país. Têm poderes de investigação equiparados aos das autoridades judiciais – ordenar diligências; ouvir indiciados; inquirir testemunhas, requisitar informações e documentos a órgãos e entidades da administração pública; requerer audiência de deputados e ministros de Estado; tomar depoimentos de autoridades federais, estaduais e municipais; requisitar serviços de quaisquer autoridades, inclusive policiais.
No uso de suas atribuições podem deslocar-se a qualquer localidade do território nacional para investigar e realizar audiências públicas e estipular prazo para o atendimento a qualquer providência ou realização de diligência sob as penas da lei, exceto quando da alçada de autoridade judiciária.