A seca de 1958, que acentuou as tensões sociais e o surgimento do movimento das ligas camponesas, fez com que o problema da região Nordeste passasse a ser um problema do Brasil. Impulsionado por essas circunstâncias e pela já iniciada experiência com os bancos de desenvolvimento, em 1958 o Governo Federal encarregou o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste – GTDN, criado em 1956 pelo Decreto no 40.554, de elaborar uma política para desenvolvimento do Nordeste: a conhecida Operação Nordeste.
Celso Furtado foi o grande responsável pela elaboração de um relatório entregue em março de 1959, Uma política de desenvolvimento econômico para o Nordeste374, refletindo inspirações e aspirações da Comissión Económica Para América Latina – CEPAL. O estudo, de abordagem e profundidade sem precedentes375 no pensamento econômico e político brasileiro, deve ser considerado como o grande divisor de águas no caminho da busca pela
372 UDERMAN, op. cit., p. 241.
373 Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_Empr
esa> . Acesso em: jul. 2009.
374 SICSÚ, Abraham Benzaquen; DIAS, Adriano Batista. Lições do GTDN e perspectivas industriais atuais para
o Nordeste. Revista Econômica do Nordeste, Fortaleza, v. 28, n. 4, p. 491-498, out.-dez. 1997. p. 492.
375 Sobre os precedentes deste relatório, Bercovicci cita o estudo elaborado por Hans W. Singer, em 1953, mas
que tinha uma preocupação centrada em estipular o capital necessário ao desenvolvimento do Nordeste. (BERCOVICCI, 2003, p. 96).
redução das desigualdades regionais. Isso porque demonstrou solidamente a miséria em que se inseria a região Nordeste e apontava como causas outras que não a falta de chuvas.
O relatório iria servir de base para todas as políticas regionais a ele posteriores, pois tratou de entender o problema do Nordeste como um problema de desenvolvimento. Nele estava denunciado que a política nacional estava agravando as desigualdades376, um assistencialismo incapaz de alterar as estruturas produtivas que confirmava a concentração fundiária, a gigantesca discrepância entre as rendas do Nordeste e o Centro-Sul, concluindo-se pela necessidade de uma industrialização da região Nordeste, fiel às ideias cepalinas.
Foi com fulcro no sólido relatório elaborado por Celso Furtado que o presidente Juscelino Kubitscheck apresentou o projeto de lei propondo a criação da SUDENE. Transformou ainda o GTDN em um órgão transitório até a implantação da SUDENE, chamando-o de Conselho de Desenvolvimento do Nordeste – CODENO.
A despeito da resistência dos políticos nordestinos em relação à SUDENE sob temor de que houvesse redução da autonomia dos estados e também diminuição do poder oligárquico local – em razão de um possível esvaziamento do DNOCS –. a SUDENE foi criada por meio da Lei3.692, de 15 de dezembro de 1959, tendo sua sede em Recife.
A SUDENE continha uma estrutura participativa que se coadunava amplamente com o federalismo cooperativo brasileiro. Na sua estrutura administrativa, contava com a participação dos governos estaduais, fazendo com que os estados participassem efetivamente das decisões centrais para o desenvolvimento da região Nordeste, por intermédio de seu Conselho Deliberativo. Com efeito, a “vontade regional” encontrava na SUDENE um canal aberto para sua manifestação, sem entrar em conflito com as vontades dos estados membros e dos municípios, já que estavam todos unidos em torno do objetivo comum de desenvolvimento regional377.
Além de poderem os estados influir diretamente nas decisões quanto às políticas públicas voltadas à região Nordeste, parece-nos que a SUDENE foi responsável pela criação
376 SICSÚ, op. cit., p. 492.
377 Em síntese justa, coloca Simone Uderman: “Foi apenas em 1959, com a instituição da Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que se completou a estruturação de um modelo de intervenção do governo central que obedecia aos princípios desenvolvimentistas e respondia aos anseios regionais. Coordenando todos os programas e projetos de inversões federais na região Nordeste, outorgando incentivos fiscais e financeiros com vistas à atração de investimentos, planejando e executando as intervenções formuladas, a SUDENE, cujo principal agente financeiro era o BNB, dava formas concretas ao processo de integração do espaço econômico nacional”. (UDERMAN, Simone. Políticas de desenvolvimento regional: limites de uma nova agenda para o Nordeste. Disponível em: <https://www.banconordeste.gov.br/.../politicas_de_desenvol vimento.pdf>. Acesso em: jul. 2009).
de uma esfera de poder regional forte, capaz, portanto, de influenciar nas decisões do poder central, podendo mesmo ser considerada como o embrião de um federalismo regional378.
Apesar de não ter sido inteiramente fiel aos grandes objetivos estabelecidos pelo GTDN, durante os seus tímidos dois primeiros planos diretores, a questão regional foi introduzida no debate político, sendo amplamente levada em consideração no movimento das reformas de base.
A reforma agrária era uma das grandes dificuldades para a concretização dos objetivos da SUDENE, por meio das reformas de base. A Carta de 1946 e as pressões políticas vindas dos representantes das oligarquias nordestinas e do Centro-Sul representaram o obstáculo incontornável para a concretização das mencionadas reformas. A pressão social pelas reformas de base culminou com a assinatura do Decreto 53.700, pelo presidente João Goulart, em que eram consideradas passíveis de desapropriação as terras com mais de 500 hectares situados até dez quilômetros da margem das rodovias, ferrovias e açudes.
A história se encarrega de contar os nefastos episódios que sucederam às iniciativas sociais do governo de João Goulart, interrompido abruptamente pelo golpe militar de 1964. A ditadura militar não aboliu a SUDENE, mas, muito pior, foi responsável por desprestigiar um órgão regional importante, transmitindo à sociedade a falsa visão de que seria dele a culpa pela ineficiência no combate à seca e pela falta de coordenação entre os órgãos responsáveis pelo desenvolvimento regional.
A nosso ver, o regime militar esvaziou o real objetivo da SUDENE, ao impedir, a partir de 1969, que as políticas de desenvolvimento fossem debatidas pelo Conselho Deliberativo e levadas ao Poder Legislativo. A concepção reinante no período de ditadura era a de que um crescimento nacional acelerado causaria o desenvolvimento natural das regiões e,
378 SARAIVA, op. cit., p. 58. Sobre a implicação da SUDENE como centro de poder, consideramos ainda
valiosas as palavras do professor Paulo Bonavides, escritas onze anos após a criação dessa superintendência, ao comentar correção das distorções inter-regionais por ela operada: “O processo em curso no Nordeste, unindo esforços de nove Estados da Federação na causa comum, que é a de superar o subdesenvolvimento, estimula a formação de um espírito de comunhão, colaboração e solidariedade, bastante ativo. É esse espírito mútuo de entendimento há de trazer promessas largas de vínculos permanentes, mediante a deflagração de um processo federativo inter-regional, que poderia culminar no unitarismo político da Região. A consciência da solidariedade interna da Região Nordestina tem sido dinamizada pelo ângulo político das duas Casas do Congresso brasileiro, onde já se formou um grupo parlamentar que tomou a denominação irônica de “bancada da SUDENE” e que funciona de maneira espontânea e coesa toda vez que se trate de defender interesses superiores da Região ou afastar ameaças à execução, por aquele órgão, dos programas de desenvolvimento regional.” (BONAVIDES, Paulo. A Constituição aberta: temas políticos e constitucionais da atualidade com ênfase no federalismo das regiões. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 382).
portanto, os programas regionais de desenvolvimento foram reduzidos a partes do desenvolvimento nacional379.
Além de centralizar a elaboração do planejamento dos projetos de desenvolvimento regional na União, os governos militares reduziram novamente a questão regional à solução hidráulica, salvo a considerável industrialização que promoveram – ainda assim, incapaz alterar a estrutura fundiária perversa380.
O desprestígio político e social da SUDENE e os escândalos de corrupção a ela associados culminaram na sua extinção, no ano de 2001, pela medida provisória 2156-5 e substituição pela Agência de Desenvolvimento do Nordeste – ADENE. O mesmo ocorreu com a SUDAM, que foi substituída pela Agência de Desenvolvimento da Amazônia – ADA.
A ADENE, com sua “natureza autárquica”, foi na verdade uma agência executiva, já que a sua administração esteve vinculada a um “contrato de gestão” a ser celebrado com o Ministério do Estado da Integração Nacional, e esteve vinculada à edição de uma lei. Instituída por uma medida provisória, com estrutura regimental estabelecida por sucessivos decretos (4.126 de 13.02.2002 e 4654 de 17.03.2003), com conselho deliberativo indeterminado, a ADENE parece ter sido criada propositalmente para não funcionar381.