Chapter 2: Background and Theory
2.6 Intrinsic and extrinsic motivation
A proposta de recriação da SUDENE feita pelo presidente Luis Inácio Lula da Silva, em 2003, veio a se concretizar nos primeiros dias de 2007 por meio da Lei complementar 125, de 3 de janeiro de 2007.
A nova lei segue a linha da inspiração original furtadiana, renovada por mecanismos mais eficientes de participação e articulação, contando, aparentemente, com todas as ferramentas legais para fortalecer a vontade regional, em conformidade com o regime
379 “Ocorre que sob a égide de „Integração Nacional para um Brasil Potência‟, os governos militares abandonam
praticamente a própria concepção federativa, e estruturam um Estado dirigido pelos poder autoritário e centralizado” (LIMA, C., op. cit., p. 3).
380 Por tais razões, apoiamos a conclusão de Gilberto Bercovicci em dizer que “A política desenvolvida no
período militar, não foi, em hipótese alguma, uma política de desenvolvimento regional”. (BERCOVICCI, 2003, p. 124).
381 Com efeito, no decorrer da pesquisa, não encontramos registros de contribuições significativas da Agência ao
desenvolvimento regional – parece ter sido uma estrutura amorfa, que assim surgiu e da mesma forma desapareceu sem haver trazido alteração positiva ao cenário das desigualdades regionais no Brasil. O único mérito dessas agências foi possibilitar a continuidade dos sistemas de incentivos fiscais voltados à redução das desigualdades regionais já implantados, durante o vácuo que houve entre a extinção das superintendências e sua recriação.
constitucional vigente382. Seu conselho deliberativo está composto pelos governadores dos estados abrangidos na área da atuação da SUDENE383, que trazem a vontade dos estados de volta à feitura dos planos de desenvolvimento regional384. Traz ainda avanços no sentido de permitir a participação dos municípios envolvidos – em número ampliado pela nova lei – e ainda a classe empresarial em igual número à classe de trabalhadores, homenageando a democracia participativa.
As atribuições do conselho deliberativo são muitas e de importância basilar na definição das políticas de desenvolvimento regional385. Tais atribuições incluem a definição
382 É o que se nota a partir do artigo 3º da mencionada lei, que inclui na missão dessa autarquia a noção de
desenvolvimento sustentável, antes não expressa: “Art. 3o. A SUDENE tem por finalidade promover o
desenvolvimento includente e sustentável de sua área de atuação e a integração competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional.”
383 A área de atuação da SUDENE abrange inteiramente os estados da região Nordeste, Maranhão, Piauí, Ceará,
Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas e Bahia, e parcialmente os estados de Minas Gerais e Espírito Santo, abarcando nestes dois últimos os municípios que fazem parte do semiárido brasileiro e que foram definidos pelo artigo 4º da lei que recriou a SUDENE. Isso demonstra que há na verdade dois critérios que funcionam alternativamente para demarcar a área da SUDENE: 1) pertencer à região Nordeste (pertencendo ao semiárido brasileiro ou não); ou 2) estar enquadrado no semiárido brasileiro. Os critérios que definem a região semiárida brasileira são técnicos e detalhá-los foge ao escopo do presente trabalho. Para informações elucidativas a esse respeito estão disponíveis explicações no sítio eletrônico da SUDENE:< www.sudene.gov.br>. No anexo 11, reproduzimos o mapa da região semiárida presente no site oficial.
384 Art. 8o. Integram o Conselho Deliberativo da SUDENE: I – os Governadores dos Estados do Maranhão,
Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Minas Gerais e Espírito Santo; II – os Ministros de Estado da Fazenda, da Integração Nacional e do Planejamento, Orçamento e Gestão; III – os Ministros de Estado das demais áreas de atuação do Poder Executivo; IV – 3 (três) representantes dos Municípios de sua área de atuação, escolhidos na forma a ser definida em ato do Poder Executivo; V – 3 (três) representantes da classe empresarial e 3 (três) representantes da classe dos trabalhadores de sua área de atuação, indicados na forma a ser definida em ato do Poder Executivo; VI – o Presidente do Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB; VII – o Superintendente da SUDENE.
385“I - estabelecer as diretrizes de ação e formular as políticas públicas para o desenvolvimento de sua área de
atuação; II - propor projeto de lei que instituirá o plano e os programas regionais de desenvolvimento do Nordeste a ser encaminhado ao Congresso Nacional para apreciação e deliberação; III – acompanhar e avaliar a execução do plano e dos programas regionais do Nordeste e determinar as medidas de ajustes necessárias ao cumprimento dos objetivos, diretrizes e metas do Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste; IV – criar comitês permanentes ou provisórios, fixando no ato da sua criação suas composições e atribuições; V – estabelecer os critérios técnicos e científicos para delimitação do semi-árido incluído na área de atuação da Sudene.
§ 1o. Com o objetivo de promover a integração das ações de apoio financeiro aos projetos de infraestrutura e de
serviços públicos e aos empreendimentos produtivos, o Conselho Deliberativo estabelecerá as normas para a criação, a organização e o funcionamento do Comitê Regional das Instituições Financeiras Federais, que terá caráter consultivo.
§ 2o. O Comitê Regional das Instituições Financeiras Federais será presidido pelo Superintendente da Sudene e
integrado por representantes da administração superior do Banco do Brasil S.A., do Banco do Nordeste do Brasil S.A., do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e da Caixa Econômica Federal.
§ 3o. Com o objetivo de promover a integração das ações dos órgãos e entidades federais na sua área de atuação,
o Conselho Deliberativo estabelecerá as normas para a criação, a organização e o funcionamento do Comitê Regional de Articulação dos Órgãos e Entidades Federais, que terá caráter consultivo.
§ 4o. O Comitê Regional de Articulação dos Órgãos e Entidades Federais será presidido pelo Superintendente da
Sudene e integrado por representantes das entidades federais de atuação regionalizada e as delegacias e representações de órgãos e entidades federais em sua área de atuação.
§ 5o. Em relação ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, compete ao Conselho
das principais diretrizes, a elaboração do projeto de lei que instituirá o plano de desenvolvimento para a região Nordeste, a criação de comitês capazes de articular os órgãos regionais já existentes, gestão de recursos, inclusive a de definir os empreendimentos de infraestrutura econômica considerados prioritários para a economia regional para fins de aplicação dos recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), entre outras.
Apesar de ser cedo para celebrar o êxito da nova SUDENE, já foi possível observar, durante a curta vigência da lei, que a conjuntura social de uma democracia mais madura e o grau de evolução dos mecanismos de cidadania não deixarão o avanço legal tornar-se infrutífero. Faz prova disso a empreitada do Ministério Público Federal de Pernambuco, meses após a entrada em vigor da mencionada lei, ao ingressar com uma Ação Civil Pública386, cujo objeto foi o pedido de que a União desse provimento ao quadro de cargos diretivos da SUDENE, que até aquele momento não haviam sido preenchidos.
Dessa forma, a recriação da SUDENE, dentro do atual contexto, significa um largo passo na concretização do princípio da redução das desigualdades regionais. Isso se verifica ao se observar que os incentivos fiscais voltados ao desenvolvimento regional estão em grande medida possibilitados, no ordenamento jurídico vigente, pela existência desse organismo.
II - definir os empreendimentos de infraestrutura econômica considerados prioritários para a economia regional; III – (VETADO) IV – avaliar os resultados obtidos e determinar as medidas de ajustes necessárias ao cumprimento dos programas de financiamento aprovados e à adequação dos financiamentos às prioridades regionais;V – aprovar anualmente, até o dia 15 de dezembro, as prioridades e os programas de financiamento, observadas as diretrizes e orientações gerais estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional.
§ 6o. Como órgão gestor do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE, com base em proposta de sua
Secretaria-Executiva e em consonância com o plano regional de desenvolvimento, compete ao Conselho Deliberativo: I – estabelecer, anualmente, as prioridades para as aplicações dos recursos, no exercício seguinte, observadas as diretrizes e orientações gerais estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional, no financiamento aos empreendimentos de grande relevância para a economia regional […]”
386 A Ação Civil Pública de n° 200783000196831 foi iniciada no dia 30 de outubro de 2007 e chegou a obter
deferimento de seu pedido liminar, do qual a União foi intimada, no dia 14.11.2007, mas depois perdeu o objeto pela nomeação definitiva para os cargos de superintendente e diretoria da SUDENE. Sobre essa ACP interessante transcrever trecho do julgado que deferiu a medida liminar, em que se demonstra a vigilância do Poder Judiciário em relação aos preceitos constitucionais impositivos do combate às desigualdades regionais: “No caso concreto, não pode o Poder Judiciário obrigar o Poder Executivo a nomear determinadas pessoas para ocuparem cargos cuja nomeação, além de privativa, depende da conveniência do Presidente da República (art. 84, XXV, da Constituição da República, c.c. art. 11, § 1º, da Lei Complementar nº 125/07) […] Por outro lado, entretanto, não pode o Presidente da República frustrar, indefinidamente, a atuação plena da SUDENE, uma vez que a não nomeação do superintendente e dos 04 diretores da referida autarquia atenta, em última análise, contra as disposições do caput do art. 43 da Constituição da República. A propósito, observo o caos que a não nomeação tem causado à Administração da SUDENE, pelo ofício expedido pelo Ministro de Estado Interino da Integração Nacional (fls. 84/86) […] Em face dessas razões, defiro a liminar para determinar à União Federal que nomeie, no prazo de 15 dias, o superintendente e os 04 diretores da SUDENE, na forma do art. 11, § 1º, da Lei Complementar nº 125/07, sob pena de pagar multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por dia de atraso”. Disponível em: <http://www.jfpe.gov.br/consultaProcessos/resconsproc.asp>. Acesso em: dez. 2007
Com efeito, os incentivos e benefícios fiscais cujo objetivo final consiste no desenvolvimento da região Nordeste orbitam hoje em torno da SUDENE. Pode-se observar tal proeminência dos organismos regionais por meio da Consolidação do Regulamento para Incentivos Fiscais, aprovada pela portaria no 2091-A, de 28 de dezembro de 2007, do Ministério da Integração Nacional, que compila diversos dispositivos legais concernentes aos benefícios fiscais incidentes na área de atuação da SUDENE (e SUDAM) e ainda modelos de formulários para sua solicitação.
Enfim, no que mais importa ao objeto do nosso trabalho, temos que a nova SUDENE representa o caminho pelo qual devem – por imposição legal – passar as políticas de redução das disparidades regionais no Nordeste, inclusive as de incentivo fiscal voltadas à implantação, diversificação ou modernização dos empreendimentos considerados prioritários para o desenvolvimento regional, como nos parece ser o caso da atividade de produção de petróleo pelos pequenos e médios produtores. Isso porque, como acabamos de ver, esse órgão representa o ápice de um longo processo de desenvolvimento institucional de regionalização das políticas públicas, amparado por um sólido substrato legal (e constitucional) com foco no combate às disparidades regionais.
§ 4. O necessário enquadramento da atividade de exploração dos campos maduro- marginais de petróleo nos esforços de redução das desigualdades regionais
A atividade de produção de petróleo realizada pelos pequenos e médios produtores que operam em campos maduro-marginais faz, necessariamente, parte do cenário onde se desenvolvem esforços políticos com vistas à redução das desigualdades regionais. Tal se deve a dois motivos principais, que já exploramos nas linhas anteriores do presente trabalho, mas que agora se faz oportuno retomar, uma vez traçado, com mais detalhes os panoramas legal e institucional que circundam a questão regional.
Primeiramente, o fato de a mencionada atividade localizar-se principalmente na região Nordeste demonstra que ela deve ser levada em conta, ao se refletir sobre políticas públicas direcionadas à redução das desigualdades regionais. Uma vez que se trata de uma região cujo grau de desenvolvimento é díspar em relação a outras regiões brasileiras, desenvolvê-la por meio de atividades aptas a causarem impactos positivos econômica e socialmente está conforme a disciplina constitucional acerca do tema. Quer-se com isso dizer que reduzir as desigualdades regionais no Brasil trata-se, em última análise, de desenvolver as regiões com
menor grau de desenvolvimento. As atividades com grande potencial germinativo devem ser priorizadas nessas regiões.
Aqui é necessário reiterar387 a concepção ampla por meio da qual devem ser interpretadas as nossas referências ao desenvolvimento e à faceta regional. A nosso ver, o desenvolvimento regional engloba várias óticas do desenvolvimento que vão além do socioeconômico. Dentre elas podemos destacar a ambiental, a política, a ético-cultural, tecnológica e socioeconômica, que se complementam. Em decorrência desse caráter multifacetado do desenvolvimento regional, coloca-se a necessidade de que os gestores também estejam imbuídos de uma visão multidisciplinar388, sob pena de falharem em sua missão de promoção do desenvolvimento. Assim sendo, a ANP e todos os outros gestores envolvidos devem observar a inserção dos pequenos e médios produtores de petróleo enquanto possibilidade de concretização do desenvolvimento regional, compreendendo sua repercussão em todos os âmbitos que esse desenvolvimento abrange.
A segunda razão, mais concreta do ponto de vista jurídico e que seguramente decorre da relação acima descrita, diz respeito à consideração legal da atividade de exploração e produção de petróleo como prioritária para o desenvolvimento regional, por força do Decreto 4.213/2002. Com efeito, conforme já comentado na seção 1 do segundo capítulo, está reconhecido no âmbito legal que a produção de petróleo – onde se inclui a atividade exercida pelos pequenos e médios produtores nos campos maduro-marginais – é capaz de contribuir significativamente com o desenvolvimento da região Nordeste e, por isso, faz jus a benefícios fiscais.
Nesse sentido, é de fundamental importância a consideração do artigo 151, inciso I da Carta de 1988, que se encontra na base de legitimação dos incentivos fiscais voltados à redução das desigualdades regionais hoje vigentes, no ordenamento jurídico brasileiro.
387 Ver a primeira nota de rodapé da introdução, sobre desenvolvimento.
388 SILVA, Alexandre Bandeira Monteiro. Gestão do desenvolvimento: contextualização econômica, geração
de conhecimento e óticas do desenvolvimento do ambiente regional. In: PENNA, Rejane; TOALDO, Ana Maria; SABEDOT, Sidney. Conhecimento, sustentabilidade e desenvolvimento regional. Canoas: Unilassalle, 2006. p. 123-142.
Seção 2. O Artigo 151, I da Constituição Federal como instrumento de concretização do