De acordo com Trevisan e Van Belle (2008, p. 530),
“a avaliação de políticas públicas surge no final do século XX, com o aprofundamento da crise do Welfare State, com as convulsões econômicas, sociais e políticas enfrentadas, principalmente a partir da década de 1970 (...), quando o Estado é fortemente questionado tanto em suas funções quanto na real eficácia de suas ações interventoras na realidade social”.
Neste contexto, compreender o sucesso ou fracasso das políticas públicas tornava-se essencial para melhorar o desempenho da administração pública. Surge então, a necessidade de avaliar. De acordo com Faria (2005), nas últimas décadas a avaliação tem sido posta a serviço da chamada reforma do Estado, no entanto, sua evolução passou por diversas fases ou “gerações” de acordo com alguns autores. Ao se
reportar a estas etapas Faria (2005) cita, por exemplo, a classificação de Guba e Lincoln, que teve como foco a evolução da avaliação nos Estados Unidos da América (EUA), e onde, para estes, a avaliação passou por quatro gerações sucessivas, que seriam elas: (1) no início, com um viés mais técnico, no período do New Deal; (2) uma “geração mais descritiva que predominou entre a Segunda Guerra Mundial e o início dos anos de 1960; (3) uma que enfatizava a oferta de “julgamentos” abalizados e que predominou entre a década de 1960 e meados da década seguinte (avaliação dos programas de Guerra à Pobreza; Grande Sociedade), e, por fim (4) uma que foi denominada de “avaliação de quarta geração” e que traz como um de seus elementos a avaliação enquanto negociação.
Outra forma de pensar as etapas, processos ou gerações por que passaram a avaliação é trazida por Ala-Harja e Helgason (2000), partindo das contribuições de Derlien (1990), onde para este autor as atividades de avaliação em administrações nacionais se desenvolveram em três estágios de desenvolvimento.
A primeira etapa correspondeu aos anos de 1960 a 1970 e esteve ligada a governos sócios liberais engajados em programas, visando à solução de problemas sociais. O foco estava direcionado para a melhoria dos programas, e os gerentes tinham interesse em usar a avaliação como mecanismo de feedback. A segunda etapa correspondeu aos anos da década de 1980, estando vinculada a governos predominantemente conservadores, e tinha como característica uma preocupação em lidar com os programas públicos em face das limitações fiscais, bem como garantir a legitimidade do setor público fortalecendo a responsabilidade do governo. A avaliação assim tinha como função servir de ferramenta para reconsideração de justificativas de políticas e na racionalização da alocação de recursos orçamentários. Outra etapa estaria em processo, principalmente nos Estados Unidos, e esta é dada pela necessidade de “avaliar as avaliações”, são as chamadas meta-avaliações (ALA-HARJA, HELGASON, 2000).
A fase atual da avaliação no Brasil nos remete, principalmente, à década de 1990, marcada, no seu plano normativo, pelo fortalecimento da “função avaliação” na gestão governamental das democracias ocidentais. Foram criados diversos sistemas de avaliação de políticas públicas, tendo como foco a modernização da gestão pública num contexto de dinamização e legitimação da reforma do Estado (FARIA, 2005).
A medição e avaliação do desempenho governamental e das políticas públicas foram parte integrante da agenda de reformas nos anos 1980 e 1990. O desenho dessas reformas privilegiou dois propósitos básicos: primeiro, a adoção de uma perspectiva de contenção dos gastos públicos, de busca de melhoria da eficiência e da produtividade, de ampliação da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem como de maximização da transparência da gestão pública e de responsabilização dos gestores, num processo em que o consumidor de serviços públicos, estaria, supostamente, em primeiro plano. O segundo propósito é que as reformas pudessem contribuir para uma reavaliação da pertinência das organizações governamentais preservarem todo o seu tradicional leque de atribuições, prevalecendo um contexto de valorização da provisão privada de bens e serviços (FARIA, 2005, p.99-100).
A avaliação tornou-se importante pela necessidade de garantir credibilidade ao chamado processo de reforma do Estado e para dar sustentabilidade política às diretrizes de desregulamentação e de redução do tamanho do governo. Esperava-se ainda, que fomentasse a transparência na gestão pública e a satisfação de usuários/clientes (FARIA, 2005).
1.2.1 Conceito de avaliação
No campo da avaliação, o mais comum é a ausência de consensos. O próprio conceito de avaliação, segundo Ala-Harja e Helgason (2000), admite múltiplas definições, algumas delas podendo ser contraditórias. Fenômeno este que pode estar relacionado, segundo os autores, à variedade de disciplinas, instituições e executores, além da gama de questões, necessidades e clientes abrangidos no universo das avaliações.
Dentre os consensos estabelecidos, podemos verificar que a avaliação se refere a um processo de julgamento em sua essência, onde caberia determinar se uma ação foi, ou será, boa ou não; se estava atingindo, ou se irá atingir, ou não, os objetivos ao qual se propunha a princípio etc (ANDRADE, 2005, CONTANDRIOPOULOS et al., 1997, SILVA, 2005, SILVA, 2008). Para Akerman e Nadanovsky (1992, p.364), a avaliação não deve ser considerada um fim em si mesmo, mas “um processo onde um julgamento explícito é elaborado, e a partir daí desencadear-se-ia um movimento de transformação na direção da qualidade previamente desejada”.
Para Ala-Harja e Helgason (2000, p.5), a avaliação consiste numa “análise sistemática de aspectos importantes de um programa e seu valor, visando fornecer resultados confiáveis e utilizáveis”. E complementa:
A avaliação de programa deve ser vista como mecanismo de melhoria no processo de tomada de decisão, a fim de garantir melhores informações aos governantes, sobre as quais eles possam fundamentar suas decisões e melhor prestar contas sobre as políticas e os programas públicos. Não se destina a resolver ou substituir juízos subjetivos envolvidos na tomada de decisão, mas permite um certo conhecimento dos resultados de um dado programa — informação que pode ser utilizada para melhorar a concepção de um programa e sua implementação (ALA-HARJA, HELGASON, 2000, p.5).
Para Aguilar e Ander-Egg (1994, p.31-32), a avaliação
É uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar, de maneira válida e confiável, dados e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos. Visam comprovar a extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia para uma tomada de decisões racionais e inteligentes entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores associados ao êxito ou fracasso de seus resultados. Um ponto nevrálgico nos trabalhos sobre avaliação é sua relação com a pesquisa científica. Para alguns autores, principalmente, mas não exclusivamente, nas ciências sociais é possível perceber claramente um posicionamento quanto a considerar a avaliação fruto de uma investigação científica. Silva (2005, p.15) ao se basear em Rossi e Freeman, afirma que a avaliação é sinônimo de pesquisa avaliativa, ou mesmo pesquisa científica, sendo definida como “aplicação sistemática dos procedimentos oriundos da investigação em ciências sociais para analisar programas de intervenção”. Porém, nem todos concordam com essa questão. Para Contandriopoulos et.al.(1997) a avaliação de políticas na saúde tem apenas parcialmente uma ligação com a pesquisa.
No que se refere à importância ou função da avaliação, fica clara a preocupação dos autores a seguir ao enfatizar que a mesma deve ser vista como: instrumento valioso para contribuir com o delineamento e aprimoramento dos programas e políticas públicas (FARIA, 2005); como um processo que visa a melhoria das políticas e da ação do Estado (DRAIBE, 2001, TANAKA E MELO, apud SILVA, 2008); como estratégia para melhorar a eficiência do sistema de saúde (ALA-HARJA, HELGASON, 2000, CONTANDRIOPOULOS, et.al. 1997); como instrumento capaz de orientar a correção,
reorganização, reestruturação, implantação e implementação de políticas, programas e projetos e de novas práticas nos serviços de saúde (SILVA, 2008); como processo eficaz na aferição da qualidade dos serviços de saúde, servindo assim para modificar práticas e melhorar as relações entre os sujeitos envolvidos na ação. (DONABEDIAN apud MURILLO, 1990). A importância da avaliação pode ser destacada quando a mesma é integrada a um arcabouço geral de gestão de desempenho.
A avaliação, não tem em si, por objetivo, alcançar a verdade absoluta, mas pode proporcionar uma visão justificada dos programas e políticas. Ela não visa substituir o processo de tomada de decisão política, mas fazer com que este seja feito de maneira mais consciente (ALA-HARJA-HELGASON, 2000, p.10).
Outra questão que gera também algumas dificuldades de consenso, é quanto ao conceito de monitoramento e avaliação. Alguns autores não explicitam distinções (DONABEDIAN, 1990), tratando, muitas vezes, como coisas semelhantes, para outros como Silva e Formigli (1994) e Silva (2005) a distinção é clara e diz respeito ao monitoramento como um acompanhamento sistemático sobre algumas das características dos serviços enquanto a avaliação refere-se ao julgamento sobre os mesmos em um determinado ponto do tempo. Para Miranda e Costa (2007), o monitoramento é decorrente da coleta e organização da informação, já a avaliação é um processo de interpretação que pressupõe um referencial conceitual e incorpora, necessariamente, certa subjetividade. Para eles, o monitoramento é mais ou menos neutro, como seriam neutros a operação e desempenho do projeto, ao passo que a avaliação envolveria em essência um juízo de valor.