2.3 O QUE É E O QUE FAZ A SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
A Secretaria Federal de Controle Interno representa o centro gravitacional dos trabalhos da CGU. Como vimos, responde por cerca de 70% a 80% dos funcionários. Seus Analistas e Técnicos de Finanças e Controle são responsáveis por preparar a prestação de contas da Presidência da República ao Congresso Nacional e controlar a execução de políticas públicas, comprovando a legalidade e avaliando os resultados do ponto de vista da eficácia, eficiência e economicidade.
Qualquer gasto público do Executivo Federal pode ser objeto das auditorias da SFC, inclusive aqueles derivados de convênio, contrato de repasse ou instrumento congênere junto a Estados, municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, institutos, ONGs etc. Incidem por exemplo desde sobre as políticas públicas promovidas pelo Governo Central, através de seus ministérios, até repasses para o Bolsa Família, para o “Sistema S”54, ou mesmo para bolsas de estudo, como a que este autor recebe através do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ), ligado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.
Para se ter uma ideia, em 2012, os recursos arrecadados pelo Executivo Federal somaram R$ 1,029 trilhão55. Eis o espectro do controle da SFC. Sob o federalismo brasileiro, ganham ainda maior relevância. Isso porque quase um quinto do arrecadado é repassado a Estados e Municípios, e a SFC é a responsável por controlar tais gastos. Em 2012, foram R$ 198 bilhões (19% do total).
54 O “Sistema S” abarca instituições como SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio)
e o SESI (Serviço Social da Indústria).
55 Reportagem de O Estado de S. Paulo, 23 de janeiro de 2013, disponível em:
http://economia.estadao.com.br/noticias/economia+geral,receita-federal-arrecada-r-1029-trilhao-em- 2012,141649,0.htm. Acesso em: 03 Nov. 2013
Historicamente, o controle interno restringiu-se à verificação da legalidade e à elaboração da prestação de contas para o controle externo (SPINELLI, 2008)56, realizando-se enquanto trabalho de escritório, com contadores e auditores analisando documentos. No entanto, há cerca de 20 anos, um reordenamento do sistema, a partir da criação da Secretaria Federal de Controle Interno, em 1994, permitiu ao Executivo Federal iniciar um controle sistemático in loco da execução de políticas públicas, observando a “materialidade terrestre”57 do trabalho dos ministérios e agências.
Este movimento não foi ocasional. Ocorreu em acordo com uma ampla modificação no paradigma da gestão pública, que de “burocrática” passou a buscar ser “gerencial”, especialmente partir dos anos 80 (BRESSER-PEREIRA, 2010), tendo como objetivo municiar gestores com informações úteis ao aprimoramento das gestões (OLIVIERI, 2010).
Do ponto de vista do combate à corrupção, interessa o respeito à legalidade58. Quer sejam auditorias de legalidade, quer sejam de “avaliação”, observam a regularidade do uso do recurso público, identificando desvios e mal-usos. Ainda assim, a auditoria in loco traz um diferencial: amplia o escopo do controle. Se, por exemplo, um prefeito presta contas corretamente sobre a distribuição de remédios prevista no repasse da União, mas na prática não entrega o serviço, só pode ser efetivamente comprovado o dano mediante observação direta, nos postos de saúde locais. O mesmo vale para uma empresa comprometida com a construção de uma rodovia. Se de fato cumpriu o acordo, se a espessura do asfalto corresponde à prometida, se há sinalização etc., só é possível comprovar mediante auditoria in loco.
A SFC classifica em três tipos as atividades de controle interno: - Avaliação da Execução de Programas de Governo
- Avaliação da Gestão dos Administradores - Ações Investigativas
56 Tecnicamente, na Administração Pública Federal, pode-se interpretar que o controle interno é
articulado em torno dos seguintes órgãos/atividades: Planejamento e orçamento: Ministério do Planejamento; Administração Financeira e Contabilidade: Secretaria do Tesouro Federal; e propriamente “controle interno” (auditorias e fiscalizações): Secretaria Federal de Controle.
57 Expressão de auditor durante entrevista a este autor.
58 Como as auditorias não visam avaliar o mérito das políticas, mas a qualidade da execução dos gastos,
fundamentam-se nos textos dos programas de governo e principalmente nos Planos Orçamentário Plurianual (PPA) e Orçamentário Anual (POA).
A Avaliação da Execução de Programas de Governo refere-se às auditorias in
loco. Em conjunto com as unidades regionais, a SFC realiza em todo o território
nacional verificações sobre a execução de recursos públicos federais, permitindo o aprimoramento das gestões.
Entre as atividades, a mais publicizada é o Programa de Sorteios. De tempos em tempos, a CGU sorteia, por meio das loterias da Caixa Econômica Federal, Municípios e Estados que serão objeto de auditoria. Os recursos monitorados, naturalmente, restringem-se àqueles provenientes do Executivo Federal – mas, como vimos, trata-se de montante considerável. A fiscalização ocorre no período de uma semana, focando em geral os recursos da área social. Criado em 2003, já auditou 1.965 cidades (35% dos municípios brasileiros), fiscalizando recursos totais da ordem de R$ 18,4 bilhões59.
Fatalmente, irregularidades são encontradas. Embora não tenhamos nos debruçado sobre todos os quase 2 mil relatórios nos dez anos analisados, é sintomático observar que em quase todos há problemas. Um exemplo recente refere- se ao Programa Bolsa Família60. Em 2013, a 36ª edição dos Sorteios apontou ao menos 2,8 mil irregularidades no execução da política. Todos os 24 municípios fiscalizados apresentaram pelo menos uma irregularidade, sendo o principal problema a entrega do benefício a pessoas com renda superior à estabelecida61. (No capítulo seguinte, veremos quais desdobramentos podem ser adotados para a devida responsabilização).
O segundo tipo de atividades do controle interno é a Avaliação da Gestão dos Administradores, que aproxima-se do modelo clássico de auditorias, ocorrendo na maior parte em através de análise de documentos, em escritório. Subdividem-se em sete tipos:
- Auditorias Anuais de Contas
- Auditorias de Acompanhamento da Gestão
59 Fonte: CGU.
60 O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em situação
de pobreza (renda familiar per capita de R$ 70,01 a R$ 140,00) e de extrema pobreza (renda familiar per capita de até R$ 70,00). Em 2012, segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), a transferência direta de renda alcançou 13,9 milhões de famílias
61 Contas Abertas. CGU aponta irregularidades no Bolsa Família de 24 municípios fiscalizados. Jan.
- Auditorias nos Contratos e Financiamentos Externos e nos Projetos de Cooperação Técnica Internacional
- Tomadas de Contas Especiais
- Monitoramento dos Gastos de Pessoal
- Prestação de Contas do Presidente da República - Relatório de Gestão Fiscal
As Auditorias Anuais de contas voltam-se em especial à instrução do processo de prestação de contas dos ministérios que subsidiará o julgamento pelo Tribunal de Contas da União. As Auditorias de Acompanhamento da Gestão objetivam manter um acompanhamento contínuo e sistemático dos atos de gestão. Nas Auditorias nos Contratos e Financiamentos Externos e nos Projetos de Cooperação Técnica Internacional, a CGU realiza auditorias de avaliação de desempenho e conformidade dos contratos de empréstimo e doação firmados com organismos internacionais de financiamento, bem como de projetos de cooperação técnica internacional executados por órgãos e entidades da administração pública federal em parceria com organismos internacionais cooperantes.
Já as Tomadas de Contas Especiais são instrumento para obtenção de ressarcimento frente eventuais prejuízos causados a partir de irregularidades e serão analisadas no capítulo 5, quando nos debruçaremos sobre os trabalhos de responsabilização da corrupção promovidos pela CGU.
O Monitoramento dos Gastos de Pessoal visa verificar a legalidade dos pagamentos dos servidores públicos federais no âmbito do Poder Executivo. Como destaca a CGU, “a despesa com pessoal representa o segundo maior dispêndio da União, perdendo apenas para a Previdência Social, o que requer da CGU atenção especial para a correta aplicação dos recursos públicos nesta área”62.
Já a Prestação de Contas do Presidente da República é o documento que apresenta o desempenho do Poder Executivo Federal ao Congresso Nacional, que, após avaliação prévia do Tribunal de Contas da União, pode ser aprovado, rejeitado ou aprovado com ressalvas pelos parlamentares federais.
62 Trecho reproduzido do portal da CGU. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/. Acesso em 07. Fev.
Por último, o Relatório de Gestão Fiscal, consolidado a cada quatro meses, contém informações relativas à despesa total com pessoal, dívida consolidada, concessão de garantias e operações de crédito63.
O último tipo de auditorias, as Ações Investigativas, consistem em trabalhos focados diretamente no efetivo combate à corrupção, e envolvem cooperação com outros órgãos, tais como Polícia Federal, Ministério Público, Tribunal de Contas da União, Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), entre outros. São três os tipos de Ações Investigativas:
- Auditorias Especiais - Operações Especiais - Demandas Externas
As Auditorias Especiais são realizadas, em geral, nos órgãos públicos federais. “Os trabalhos têm origem nas solicitações de autoridades dentro do próprio governo ou de decisão da própria CGU, tendo em conta as denúncias veiculadas na imprensa ou a avaliação de risco desenvolvida pelo órgão central de Controle Interno do Poder Executivo Federal”64.
As operações especiais, por sua vez, são ações específicas em conjunto com o Departamento da Polícia Federal (DPF/MJ) e o Ministério Público. Serão tratadas no capítulo 5, junto com as Demandas Externas.
As Demandas Externas, por sua vez, representam as auditorias realizadas a partir de pedidos ou denúncias encaminhadas à CGU. Por lei, é responsabilidade do Controle Interno do Poder Executivo Federal dar o devido tratamento às representações ou denúncias relativas à lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público recebidas65. Atendem tanto a requisições de autoridades responsáveis por órgãos da Administração Pública, como representantes de entidades e cidadãos. O
63 A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, exige, em seu art. 54, a emissão, ao final de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20, do Relatório de Gestão Fiscal assinado pelo respectivo Chefe e pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras autoridades que vierem a ser definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão
64 Trecho reproduzido do portal da CGU. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/. Acesso em 07. Fev.
2014
produto destes trabalhos, o relatório das auditorias, são enviados ao Tribunal de Contas da União e, ainda, se for o caso, à Polícia Federal e ao Ministério Público.
No gráfico abaixo, vemos a distribuição dos tipos de auditorias realizadas pela CGU nos dez anos estudados.
GRÁFICO: Tipos de auditorias realizadas pela SFC, medidas por ordens de serviço
Fonte: CGU
Primeiramente, antes de analisarmos os dados, uma ressalva deve ser feita. Entrevistas junto a servidores do órgão apontam que a forma de mensuração das auditorias, através de “ordens de serviço”, se alterou ao longo dos anos. De acordo com os relatos, nos primeiros anos, a CGU emitia uma ordem de serviço para cada ação específica. Nos anos seguintes, tais ordens teriam passado a condensar uma
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ações Investigativas
Avaliação da Execução de programas de governo Avaliação da Gestão dos Administradores
Auditorias nos Contratos e Financiamentos Externos Programa de Sorteios em municípios
quantidade maior de atividades, reduzindo o valor total mensurado. Essa mudança na unidade de media parece causar distorções em alguns dados que analisaremos ao longo desta dissertação. Infelizmente, não conseguimos precisar quando esta mudança começou a ocorrer e nem exatamente quanto distorce os dados obtidos.
No gráfico, observa-se que a maioria das atividades correspondem a auditorias
in loco. Se somarmos o total das auditorias de “Avaliação da Execução de Programas
de Governo” e “Programa de Sorteios em Municípios”, teremos 81.491 auditorias dentre um total de 119.152, ou pouco mais de 2/3. Por outro lado, vemos que nos recentes anos essa porcentagem cai. Em 2012, de um total de 9.275 auditorias, cerca de metade (4.619) correspondem às auditorias in loco, de modo que, a despeito da queda, seguem representando parte considerável dos trabalhos. (Ainda assim, é importante salientar que, entre as Ações Investigativas, também ocorrem fiscalizações
in loco, mas não temos os dados discriminados).
Interessante notar também que não há grandes variações ao longo dos dez anos observados, à exceção dos dois tipos de auditorias in loco. Vemos que as auditorias em programas do governo praticamente não existiam (fora no ano de 2003, que parece um ponto fora da curva). Seu crescimento começa a ocorrer mais aceleradamente entre 2006 e 2007, em movimento inverso ao das auditorias do Programa de Sorteios (gráfico abaixo), que são reduzidas.
Gráfico: Número de municípios auditados pela SFC no Programa de Sorteios
Fonte: CGU 281 400 300 180 180 120 180 180 120 84 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Aparentemente, o governo passou a focar mais o controle sobre a própria gestão em detrimento dos municípios e Estados. “Primeiro, tivemos uma entrada maior do acompanhamento de programas de governo, com outra técnica, de roteirização. [...] Fizemos outros tipos de fiscalizações, ordinárias, ou até por demandas. E por questões operacionais. Como já estávamos operando em outras frentes, a gente diminuiu o número de municípios fiscalizados”66.
Neste cenário, a área mais segura parece ser a de pessoal. “Hoje é muito difícil ter um pagamento com inconsistência. Fizemos um trabalho conjunto com o Ministério de Planejamento”67. Entre as menos cobertas, avalia-se que há “um problema com as compras governamentais. Não existe hoje no executivo um sistema de preço. Funciona por itens, não por atacado. [...] É lógico que tem gordura. Se as compras fossem centralizadas, seria mais fácil. Mas cada órgão faz suas compras. É impossível cobrir tudo isso”68.
Tendo em vista este cenário, avaliaremos nos capítulos seguintes como este sistema de controle interno pôde ser utilizado para o combate à corrupção.
66 Relato da Secretária de Controle Interno-adjunta, Marlene Alves Albuqerque, em 2013. 67 Idem.
3 A INSTRUMENTALIZAÇÃO DO CONTROLE INTERNO PARA O