Observando ano a ano, vemos que o número de “penas capitais” aplicadas a partir de PADs quase dobrou, subindo de 272 em 2003 para 528 em 2012110. O período coincide com a criação da Corregedoria-Geral da União, em 2001, e com a criação da Controladoria-Geral da União, em 2003. Infelizmente, não há dados anteriores a este ano. Não há informações também, diga-se, em relação à aplicação de PADs nos poderes Legislativo e Judiciário111. Ainda assim, a própria ausência de dados e depoimentos de servidores ativos no controle interno e correição desde antes de 2001 indicam que os PADs eram instaurados em quantidade menor:
Quero acreditar que antes da criação da CGU, o que havia é que o chefe ou o gestor da área onde ocorria o fato buscava outras saídas que não apuração e responsabilização, como prevê a lei, para resolver aquela contenda. Deslocava o servidor, instaurava o procedimento para recuperação do prejuízo, por exemplo uma TCE (Tomada de Contas
110 Entende-se “pena capital” como “demissão”, “destituição” e cassação de aposentadoria”
111 Dados dessa natureza foram requisitados aos Poderes Legislativo e Judiciário. No caso do Poder
Legislativo federal, apenas a Câmara dos Deputados apresentou informações, e mesmo assim, incompletas. Não há dados sobre servidores expulsos através de PADs, apenas dos processos instaurados. No período 2003-2012, foram 415 processos. No caso do Poder Judiciário, há apenas dados dos PADs instaurados no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, e apenas para o período 2006-2012. Foram 77.
Especiais), mas efetivamente não punia o servidor. Nos casos mais graves, em que não tinha como se furtar a isso, aí sim, ele instaurava o procedimento. Como o caso era grave e estava saltando aos olhos, no mais das vezes o resultado teria sido a demissão112.
A principal razão para o crescimento das responsabilizações através de PADs, alem da revelação de irregularidades pelo controle interno, parece ter sido a capacitação de funcionários para comporem a Comissão Disciplinar e a Comissão Julgadora. Em 9 anos, entre 2004 e 2012, a Corregedoria-Geral da União capacitou 10.357 funcionários da administração direta e indireta através do “Manual de Processo Administrativo Disciplinar”, elaborado pelo próprio órgão (gráfico abaixo).
GRÁFICO: Servidores capacitados pela CGU para a condução de PADs
FONTE: Controladoria-Geral da União
Este trabalho respondeu ao fato de que, antes das atividades de capacitação, embora qualquer órgão do Poder Público já pudesse instaurar um PAD, havia poucos funcionários com conhecimento suficiente para realizar esta tarefa. Além disso, não havia disposição dos servidores e gestores em iniciar tais processos, pois, de acordo com os relatos, os colegas de trabalho dos envolvidos em irregularidades tendiam a
112 Depoimento dado por servidor público da Corregedoria-Geral da União a este autor em Fevereiro de
2013. 845 833 1070 1258 1070 1439 1779 771 1292 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
não querer compor a comissão, constrangidos por possíveis represálias posteriores. Depoimento de servidor da Corregedoria expressa a situação:
O órgão dizia o seguinte: apurar nossas atividades não é nossa atividade fim. Por ser meio, nós não temos funcionários para conduzir essa apuração. E se tivesse, eles não estariam capacitados para bem conduzir essas atividades a ponto de ela não vir a ser anulada no Judiciário113
A solução criada pela CGU foi deslocar funcionários de outros órgãos para compor as comissões. Com funcionários capacitados e cadastrados em um sistema eletrônico (CGU-PAD), isso se tornou ainda mais fácil. Assim, quando a própria CGU observa a existência de irregularidades, age para garantir a instauração do processo. Um exemplo citado foi o seguinte: se há indícios de irregularidades, por exemplo, no INSS, a CGU convoca servidores de outro órgão, por exemplo, da Imprensa Nacional, de modo que possam realizar o trabalho sem constrangimentos entre os funcionários. Vale observar que, esse movimento, além de viabilizar a instauração dos processos, tende a dar maior imparcialidade para os julgamentos.
Um fator que concorre contra a instauração de PADs é o custo. Levantamento da CGU calculou os valores: R$ 150 mil, em média. Isso porque são no mínimo três funcionários deslocados, por um período que pode chegar a 140 dias, mais as despesas de deslocamento dos membros da Comissão, do sindicado, das testemunhas etc. Assim, se a irregularidade identificada tiver causado prejuízo pequeno, então o processo tornar-se-á mais oneroso do que o próprio fato investigado. Em resposta a esta situação pouco racional, criou-se o Termo Circunstanciado Administrativo (TCA), exclusivamente para casos de extravio ou dano a bem público que impliquem prejuízo igual ou inferior ao limite legal estabelecido como de licitação dispensável, atualmente de R$ 8.000,00114. Nesses casos, o responsável pela irregularidade, se aceitar, assina o termo, paga o valor devido, e susta o débito com o Poder Público. Caso contrario, instaura-se a sindicância.
Como afirmado, a CGU também pode conduzir PADs. Isso ocorre quando ela mesma identifica irregularidades através das suas outras três secretarias ou a partir de denúncias externas ou quando, reconhecendo irregularidades nas conduções, arrola
113 IDEM
para si o processo. A prática, embora não expresse números robustos – foram 410 em nove anos - incide às vezes sobre casos de repercussão.
Quando a CGU suspeita que um PAD não está sendo bem aplicado, quer seja por desrespeitar fundamentos legais, quer seja por privilegiar alguma das partes, realiza inspeções de legalidade. Em sete anos, foram 303.
Todo este trabalho não era realizado antes da criação da Corregedoria-Geral da União. Embora não possamos afirmar com 100% de certeza que foi este trabalho o único responsável pelo aumento do número de responsabilizações aplicadas, certamente foi o principal protagonista.