A Corregedoria-Geral foi criada por Medida Provisória31 e recebeu competências para “dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão, ou ameaça de lesão, ao patrimônio público”32. Sem poderes para abrir inquéritos, quebrar sigilos ou realizar a persecução criminal dos casos, lhe coube a tarefa de “requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros [...] promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível”.
27 Os procuradores sugerem o Procurador-Geral através de lista tríplice, mas é a Presidência quem
define a nomeação
28 De acordo com levantamento da imprensa, entre 1995 e 2001, o Procurador-Geral da República,
Geraldo Brindeiro, teria recebido 626 inquéritos. Deste total, 242 não teriam recebido nenhum parecer do Procurador, enquanto 217 teriam sido arquivados e 88 haviam sido devolvidos à Justiça. Apenas 60 haviam sido denunciados e outros 19 figuravam em investigação. Além disso, em seis anos, apresentou apenas seis contestações ao governo Federal. (O antecessor, Aristides Junqueira, durante os seis anos de mandato de Fernando Collor e Itamar Franco, apresentou 56). FONTE: Revista VEJA. Quase Parando. 06 Jun. 2001. Disponível em: http://veja.abril.com.br/060601/p_125.html. Acesso em 12 Abr. 2014.
29 Folha de S. Paulo. “Corregedoria a corrigir”. Pg. A3. 03 Abr. 2001. 30 IDEM.
31 Medida Provisória n° 2.143-31
Com os anos, o órgão cresceu, ampliou a estrutura e o número de servidores. Menos de um ano após a criação da Corregedoria, ainda sob a gestão FHC, seria integrada à estrutura a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)33, órgão cerca de dez vezes maior que a Corregedoria em termos de servidores. Junto com ela, a Corregedoria-Geral agregou também as competências de Ouvidoria-Geral, até então vinculadas ao Ministério da Justiça.
Em 2003, na troca da gestão FHC para a gestão Lula, seria criada a Controladoria-Geral da União, que incorporaria as funções da então Corregedoria- Geral da União34. Institucionalmente, não verificam-se grandes alterações frente o legado anterior. O órgão ainda não parecia-se com aquele que hoje é caracterizado como a principal agência anticorrupção brasileira.
De acordo com a lei de 200335 (alterada algumas vezes nos anos posteriores), compete à CGU:
“[...] assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal [...]” Completando o quadro, em 2006 criou-se a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), que, recentemente, em 2013, passaria a ser chamada de Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC)36, ampliando a estrutura.
Eis o organograma atual da CGU (2014):
33 Decreto n° 4.177 34 Lei nº 10.683 35 Lei 10.683
FIGURA: Organograma da Controladoria-Geral da União
Fonte: CGU/reprodução
Frente as competências adquiridas, é lógico deduzir a necessidade de um mínimo de recursos e servidores, como destacam Diamond e Morlino:
[O escrutínio] requer diversos recursos: auditores, investigadores e advogados treinados para saber como a riqueza é desviada, acumulada e escondida, junto a especialistas em computação e uma equipe de suporte. Não apenas uma comissão anti-corrupção precisa de uma equipe bem treinada, mas também precisa pagá-los o suficiente para deter a tentação e estabelecer um espírito de equipe (“esprit de corps”). (DIAMOND; MORLINO, 2005, p.xxii)37.
A CGU dispõe de 2.729 servidores ativos (em 2013)38, dos quais 2.480 (cerca de 90%) são provenientes das carreiras de finanças e controle (Técnicos e Analistas de Finanças e Controle39). Destes, a maior parte vinculam-se à Secretaria Federal de Controle Interno. Estima-se que correspondam a “entre 70% e 80%” do total40. Ou
37 Tradução livre do autor
38 Dados obtidos através da Lei de Acesso à Informação. Fonte: CGU 39 Decreto nº 4.321
seja, cerca de 2.000. Destes, cerca de metade distribuem-se nas regionais dos Estados, sendo o principal motivo disso as atividades de controle in loco (ainda que muitos dediquem-se às atividades das outras secretarias).
GRÁFICO: Distribuição dos servidores ativos lotados na Controladoria-geral da União41
Fonte: CGU / Lei de Acesso à Informação.
A princípio, desde 200242, o órgão disporia de exatos 3.000 cargos de Analista de Finanças e Controle e 2.000 mil de Técnico de Finanças e Controle. No entanto, por falta de recursos, apenas metade das vagas (2.466) estão ocupadas43. Os Técnicos recebem de R$ 7.583,04 a R$ 9.780,92 e os Analistas, de R$ 17.335,39 a R$ 21.391,1044 - salários que podem ser interpretados como atrativos, ou suficientes “para deter a tentação e estabelecer um espírito de equipe (“esprit de corps”)”.
Em termos comparativos, o órgão tem tamanho próximo ao Tribunal de Contas da União, órgão também de controle, porém externo, mas bem menor do que o
41 Dados relativos a 31 Dez. 2012. Fonte: CGU/Lei de Acesso à Informação. 42 Decreto nº 4.321/2002
43 Fonte: CGU/Lei de Acesso à Informação
44 Lei 11.890. Valores relativos a 1o de Janeiro de 2014.
51 254 31 86 162 713 1162 GABINETE DO MINISTRO SECRETARIA-EXECUTIVA OUVIDORIA-GERAL
SECRETARIA DA PREV. ANT. CORRUP. CORREGEDORIA-GERAL DA UNIÃO SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO REGIONAIS
Departamento de Policia Federal e o Ministério Público da União – o que parece lógico.
GRÁFICO: Servidores ativos por órgão (Sistema de Integridade do Executivo Federal)45
Fonte: Elaboração do autor a partir de dados obtidos junto ao Ministério do Planejamento, da controladoria-Geral da União, do Tribunal de Contas da União
Importante notar que a Controladoria-Geral da União conta com 404 cargos em comissão, de livre nomeação (DAS)46. Todavia, em respeito à Lei nº 10.180, os ocupa preferencialmente com servidores efetivos da carreira de Finanças e Controle. Há apenas 13 servidores comissionados sem qualquer vínculo com a Administração Pública Federal. Entre eles, o atual ministro-chefe, Jorge Hage Sobrinho, juiz aposentado. Isso quer dizer que os cargos da CGU não parecem ser utilizados como moeda de troca política entre a Presidência e a base aliada, como ocorre com outros ministérios e agências (em acordo com a lógica do “presidencialismo de coalizão”
45 Para o cálculo do total da lotação efetiva foram somados os cargos ocupados pelos servidores
estatutários (próprios e requisitados), com o total de cargos de livre provimento ocupados por servidores em vínculo (pois os demais, que possuem cargo efetivo, já estão computados no primeiro item) e o total de terceirizados
46 Decreto nº 5.683/2006, com alterações pelo Decreto nº 7.547, de 04.08.2011
2.729 2.657 13950 9.167 48 7468 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000
CGU TCU DPF MPU
(Servidores federais)
(ABRANCHES, 1988; LIMONGI, 2007)). (Retomaremos o dado no último capítulo desta pesquisa).
Para manter esta estrutura e realizar as atividades previstas, a CGU viu seu orçamento crescer consideravelmente desde a sua criação, atingindo nos recentes três anos uma média de cerca de R$ 650 milhões gastos por ano.
GRÁFICO: Gastos diretos por órgão executor por ano (Órgãos do Sistema de Integridade do Executivo Federal)47
Fonte: Elaboração do autor a partir de dados obtidos junto à Lei de Acesso à Informação, ao Ministério do Planejamento e à Controladoria-Geral da União
Trata-se de orçamento cerca de seis vezes menor que o da Policia Federal e do Ministério Público – número proporcional tendo em vista o quantitativo de servidores. Ainda assim, diante das atribuições que tem, a CGU reclama enfaticamente, ano após ano, da falta de recursos, como se observa no “Relatório de Atividades 2011”:
As principais dificuldades encontradas para a realização dos objetivos traçados pela CGU para o exercício de 2011 decorreram da escassez
47 Legenda: CGU, gastos diretos por órgão executor/Portal da Transparência; DPF, gastos diretos por
órgão executor/Portal da Transparência; MPU, orçamento executado/PLOA; AGU gastos diretos por órgão executor/Portal da Transparência
0 500.000.000 1.000.000.000 1.500.000.000 2.000.000.000 2.500.000.000 3.000.000.000 3.500.000.000 4.000.000.000 4.500.000.000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 CGU DPF MP U AGU
crônica de recursos humanos em face da perda de servidores e da reposição insuficiente, assim como dos limites orçamentários e para despesas com diárias e passagens impostos, fatores recorrentes em relação a exercícios anteriores. (CGU, 2012)48
Fora a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), que será analisada em detalhes abaixo, as outras três secretarias da CGU são a Corregedoria-Geral da União (CRG), a Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC) e a Ouvidoria-Geral da União.
A Corregedoria-Geral da União (CRG) responde pela coordenação das atividades de correição administrativa no âmbito do Executivo Federal. Na sede, em Brasília, dispõe de 162 servidores, fora outros nas regionais, para os quais não temos dados. Entre suas atividades corretivas, promove especialmente as de sindicâncias. Como mencionado, em dez anos, entre 2003 e 2012, 4.115 servidores foram expulsos da administração através deste mecanismo. (Este e o outros dados serão analisados em detalhes no capítulo 5).
A Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC) é responsável por centralizar as ações de prevenção da corrupção. As atividades são variadas. Envolvem desde a articulação com organizações internacionais, elaboração de projetos de lei, criação e manutenção de portais de transparência até capacitação de servidores e cidadãos para o controle social. Entre outros trabalhos, é a responsável pela implementação da Lei de Acesso à Informação no âmbito do Executivo Federal e pelo Portal da Transparência. Criado em 2004, disponibiliza em tempo real informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No âmbito do Executivo Federal, atualmente, há R$ 11,4 trilhões registrados em despesas, R$ 8,2 trilhões em receitas, e R$ 298 bilhões em convênios4950.
48 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIAO. “Relatório Geral de atividades 2011”, p. 13. 2012. 49 Dados do Portal da Transparência. Disponível em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/#.
Acesso em 12 Nov. 2013.
50 As informações do Portal da Transparência são extraídas do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (SIAFI), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sendo a responsabilidade pelos registros no sistema não da CGU, mas das unidades gestoras. A SIAFI foi criado em 1987 e representa, nas palavras de Olivieri, “a morte da contabilidade artesanal” no Executivo Federal (2010, p. 92).
A Lei de Acesso à Informação51 representa um primeiro passo na direção da chamada “transparência passiva” – quando o governo responde a pedidos do cidadão. A lei regulamentou o acesso à informação pública, determinando prazos para a resposta a pedidos do cidadão. Desde a sua vigência, o órgão ou entidade que recebe um pedido deve respondê-lo em 20 dias (prorrogáveis por mais 10), sob pena de responsabilidade. Se a informação solicitada existir e não for sigilosa52, deverá ser fornecida53. O responsável pela resposta ao cidadão é o órgão ou entidade acionado, de modo que, no âmbito do Executivo Federal, tem-se buscado mediá-los através das ouvidorias, coordenadas pela Ouvidoria-Geral da União. Em um ano de vigência, a partir de maio de 2012 até maio de 2013, recebeu 92.894 pedidos de informação (média de 7145,7/mês).
Completa a estrutura da CGU a Ouvidoria-Geral da União, que é responsável por receber, examinar e encaminhar denúncias, reclamações, elogios, sugestões e pedidos de informação referentes a procedimentos e ações de agentes, órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. A secretaria também tem a competência de coordenar tecnicamente o segmento de Ouvidorias do Poder Executivo Federal, bem como de organizar e interpretar o conjunto das manifestações recebidas e produzir indicativos quantificados do nível de satisfação dos usuários dos serviços públicos prestados.
Importante observar que, diferentemente de outras experiências do mundo – como, por exemplo, as de Suécia, Reino Unido e Peru –, as ouvidorias do Brasil não dispõem de competências nem para a promoção e defesa dos direitos fundamentais, nem para controle, investigação e persecução de irregularidades. Em verdade, nestes
51 Lei nº 12.527/11
52 Art. 23, da Lei nº 12.527/11: “São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do
Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam: I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional; II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País; V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas; VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional; VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações”. Disponível em:
http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/acesso-informacao-brasil/legislacao- integra-completa.asp#10 Acesso em 07 Nov. 2013
53 Se a informação não existir ou exigir trabalho específico para a produção, o órgão ou entidade fica
países as ouvidorias caracterizam-se como órgãos de ombudsman: realizam o controle externo da administração, em alguns casos com condições de promover ações judiciais. No Brasil, a Constituição de 1988 reservou este papel ao Ministério Público e, em parte, às defensorias. Assim, as ouvidorias no Brasil são entidades vinculadas à administração pública, aproximando-se mais do papel de promoção do controle