4.1 Trustworthy Service Composition Conceptual Model (TSCCM)
4.1.3 Interaction Phase
Segundo a perspectiva pluralista (1), o público estaria descrito na atuação de grupos de interesse, que reuniriam e organizariam indivíduos em torno de uma causa comum, passando a buscar vantagens e benefícios nas relações com o governo. O público seria o resultado dessas interações; o “interesse público”. A vantagem deste olhar estaria em permitir a análise das estratégias, os usos de poder e a efetividade de grupos de interesse em particular. De acordo com o autor, há claros indícios de que essa prática esteja relacionada à administração pública, muito em virtude da existência em seu interior de agências especializadas em diferentes questões: essa situação permitiria que grupos de interesse buscassem seus aliados nessas agências. Construtoras e empreiteiras estariam muito próximas aos departamentos que trabalham com trânsito e construção de vias; da mesma maneira, empresas de tecnologia da
informação estariam próximas às agências que necessitam gerenciar grandes bases de dados. A crítica a esta perspectiva reside na impossibilidade de que todos os indivíduos estejam representados em grupos de interesse específicos. Além disso, a suposição de que a busca pelos interesses próprios de certos grupos seria a manifestação do interesse público é uma visão exageradamente simplista, inspirada pelo utilitarismo: o público não está na soma dos interesses privados agrupados. Frederickson (1997) acrescenta ainda mais um problema desta abordagem: nem todas as preferências são adequadamente representadas por meio de grupos de interesses, destacadamente as de grupos envolvidos em contextos como pobreza e exclusão social.
A perspectiva do público como o indivíduo que realiza a escolha racional (2) – public as rational chooser – é muito próxima à abordagem pluralista. Isto porque o utilitarismo está mais uma vez presente, desta vez definindo que o interesse público é a soma justamente dos interesses individuais – não mais agrupados. Essa abordagem compara o público a um consumidor em um supermercado: cada indivíduo é uma calculadora racional em busca de maximizar seus próprios interesses, sendo que governo e sociedade são apenas ambientes estáveis nos quais as escolhas racionais são realizadas. As críticas se apóiam em três pontos: em primeiro lugar, por considerar que todos os indivíduos buscam maximizar seus interesses particulares, deixa-se de fora os indivíduos que não agem dessa maneira; segundo, por incentivar um comportamento cínico e antiético, na medida em que glorifica e legitima a busca única e simples pelos próprios interesses; por fim, por não levar em conta que os indivíduos não dispõem todos dos mesmos recursos para realizar uma escolha racional, desconsiderando outros fatores que influenciam, por exemplo, o local de residência ou a escola onde irão estudar:
If one has the resources, one can make a ‘public choice’ to move to the suburbs, thereby avoiding high crime and enjoying good schools and social and economic homogeneity. But if one does not have the resources, no such choice is available (FREDERICKSON, 1997, p. 36).
A perspectiva responsável por repousar nos representantes eleitos a noção de público é denominada perspectiva legislativa (3). O público delega ao Congresso – ou respectiva casa legislativa - a autoridade para agir em seu
lugar, colocando esses atores como legítimos representantes do interesse público. Frederickson (1997) considera essa abordagem necessária, mas não suficiente para compreender o público, uma vez que distancia os indivíduos da participação direta nos assuntos que lhes envolvem, além de ser facilmente observável que inúmeros indivíduos e grupos de cidadãos não se enxergam representados naqueles que possuem mandatos legislativos.
O público passa a ser visto como consumidor de serviços públicos na perspectiva do cliente (4). Nela, por considerar que em algum momento todos os cidadãos acabam se tornando clientes da chamada street-level bureaucracy – como seria o caso de crianças como clientes de professores e diretores de escolas, ou os doentes de médicos nos hospitais, ou ainda as vítimas de crimes de delegados e policiais -, o público é considerado em um espectro mais amplo do que, por exemplo, quando considerados apenas grupos de interesse. Ainda assim, traduz-se em uma abordagem fraca por dois motivos principais: de um lado, os clientes dos serviços públicos, por grande fragmentação, seriam incapazes de funcionarem como um público; por outro, os próprios burocratas passaram progressivamente a se constituir enquanto um grupo de interesse específico, dissociado, portanto, dos interesses de seus clientes.
Por fim, o autor identifica a perspectiva do cidadão (5), em que o público é refletido na concepção de cidadania, entendida pela busca não só dos interesses individuais, mas também dos interesses públicos. Exemplos de ações nesse sentido seriam as que envolvem mecanismos de participação cidadã na elaboração de políticas públicas, ou ainda, diferentes formas de controle do cidadão das ações governamentais, aproximando-os das tomadas de decisão. Embora demonstre grande valor por considerar um interesse comum e compartilhado como sua preocupação central, essa abordagem apresenta também algumas limitações: exige um público extremamente bem informado e educado, não reconhece a complexidade das diferentes questões públicas, as dificuldades em se formar lideranças e, ainda, em se motivar a participação cidadã (FREDERICKSON, 1997).
Dessa maneira, seria possível resumir essas cinco perspectivas, na tentativa de elencar as diferentes abordagens sobre o público da administração pública, da seguinte maneira:
QUADRO 4.1.1 – As diferentes perspectivas de público
PERSPECTIVA VISÃO DE PÚBLICO LIMITAÇÕES
Pluralista Resultado da atuação de diferentes
grupos de interesse
Nem todos os indivíduos compõem grupos de interesse, tampouco a soma de grupos de interesse é igual
ao interesse público; além de questões como pobreza e exclusão
social serem freqüentemente sub- representadas nessa abordagem
Escolha
Racional Soma dos interesses individuais
Causa comportamentos antiéticos na medida em que incentiva apenas a
busca do interesse próprio, sem considerar, ainda, que nem todos têm
os recursos suficientes para uma escolha racional
Legislativa Representado pelos políticos eleitos
A representação afasta os indivíduos das decisões públicas por meio da
simples delegação de poder
Cliente Os consumidores dos serviços
públicos - street level bureaucracy
Foco exagerado nos interesses dos consumidores individualmente, sem
constituir um público
Cidadão
Cidadãos bem informados e que participam diretamente das questões
públicas com foco para além dos interesses individuais
Não reconhece a complexidade das diferentes questões públicas e transmite uma imagem idealizada de
cidadão
É possível identificar pontos de encontro entre essas diferentes perspectivas e as narrativas coletadas, principalmente no que tange à relação entre os empresários locais, que formaram a Associação Centro Vivo, Eduardo Carvalhaes Junior, Omar Laino, José Kauffmann Neto, Ney Caldatto e Luiz Guimarães; e os representantes do governo municipal a partir da gestão de Beto Mansur, em 1996, Beto Mansur, Bechara Abdalla Pestana Neves e, novamente, Ney Caldatto e Luiz Guimarães. Se já era possível identificar a presença de certa disputa quanto ao protagonismo no processo de elaboração de um programa responsável por intervir no centro de Santos visando sua revitalização – notoriamente entre esses dois grupos -, então aparecem, ao menos, duas visões de público que podem ser analisadas.
De um lado, as narrativas dos empresários, principalmente as de Eduardo Carvalhaes Junior - ligado ao ramo de corretagem do café, mas também vinculado a outras organizações como a Associação Comercial de Santos, e presidente da Associação Centro Vivo -, Omar Laino - ligado à construção civil, mas igualmente a organizações como Associação Comercial de Santos, Associação dos Construtores Civil da Baixada Santista, ASSECOB e presidente do conselho da Associação Centro Vivo - e José Kauffman Neto - ligado ao comércio varejista, além do Sindicato do Comércio Varejista da Baixada Santista, e vice-presidente da Associação Centro Vivo - dão conta da formação de um grupo de interesse específico, com origem na formação de um conselho de empresários em 1994 que nascia com o objetivo de marcar oposição ao grupo político que então governava a cidade, ou seja, os ex- prefeitos Telma de Souza e Davi Capistrano, do Partido dos Trabalhadores. Deste primeiro conselho, conforme visto no capítulo anterior, surgiram as primeiras pesquisas e referências para se defender o programa de revitalização, com fins de favorecer as atividades econômicas desenvolvidas no centro. Para este grupo de empresários, outro grupo político local primeiramente percebe que essa demanda era interessante para fins eleitorais – o de Beto Mansur, eleito prefeito em 1996 pelo Partido Progressista; em seguida, contudo, “compram a idéia” e passam a elaborar e desenvolver ações para o centro conforme as recomendações da Associação Centro Vivo. Nesse
sentido, a Associação Centro Vivo é colocada como um grupo de interesse que, em diálogo com o governo local, influencia claramente o processo de elaboração do programa Alegra Centro, como pode ser visto nas diversas narrativas que apontam para o fato de que os objetivos da associação foram atendidos no programa, levando, inclusive, ao seu fim, a partir da criação em lei do programa, em 2003, já que “sua demanda havia sido atendida”.
Quando se leva em consideração, ainda, que essa participação dos membros da Associação Centro Vivo no processo de elaboração da política pública é retratada freqüentemente pelos atores como símbolo de “ampla participação da sociedade civil”, unido ao fato de que a ACV é repetidas vezes referida como um “movimento de opinião” que buscava o “convencimento da sociedade” por diversos mecanismos - como, por exemplo, palestras e entrevistas na mídia local, principalmente por meio do jornal A Tribuna, que também apoiava e formava a associação -, então é possível observar que a perspectiva do público como grupos de interesse se torna bastante clara. Em primeiro lugar, parte-se de uma concepção reduzida do que seria a sociedade civil, que deve incluir também movimentos sociais, a esfera íntima e outros tipos de associações como as voluntárias (ARATO e COHEN, 1994; ALVES, 2002), as quais não é possível precisar se, de fato, opinavam no mesmo sentido. Em outras palavras, a Associação Centro Vivo, enquanto congregação de diferentes empresas e associações empresariais não resume em si, sobremaneira, o conceito de sociedade civil.
Mais que isso: ao estarem presente nas narrativas idéias como “interesse público”, “era o que tinha que ser feito” ou “era o óbvio” 7 associadas à política pública, seria possível observar que a Associação Centro Vivo representaria, de fato, o interesse público. Entretanto, o processo de levantamento de narrativas permitiu um mapeamento do campo-tema8 capaz de indicar um coletivo mais complexo de atores e, portanto, de interesses. Por exemplo, a não participação dos moradores de cortiços nesse processo vai ao encontro do
7
Conforme trechos gravados nas entrevistas.
8
que Frederickson (1997) aponta como crítica à perspectiva pluralista de público:
It is increasingly clear that the preferences, attitudes, and needs of many citizens are not adequately expressed through interest groups. This is especially true of the economically and socially deprived, whose preferences are seldom expressed effectively. Conversely, the well-established and economically favored have an exaggerated ability to appear to represent the public´s interests. (FREDERICKSON, 1997, p. 33)
Assim, questões que estão mais relacionadas à pobreza e exclusão social, como era a situação dos moradores de cortiços na época da elaboração do programa Alegra Centro, não foram efetivamente expressadas; ainda mais em comparação com a Associação Centro Vivo, que, em suas relações com o governo local, conforme as narrativas, estabeleceu relações que denotam grande proximidade – devido às facilidades de encontro - e enorme capacidade de articulação. Tanto isso é notório, que a presença de Luiz Guimarães como Secretário de Turismo chega a ser narrada como a possibilidade para se levar para dentro do governo a visão de intervenção no centro defendida na ACV.
Do lado das narrativas de membros do governo local após 1996, notoriamente Beto Mansur e Bechara Abdalla Pestana Neves (atual Secretário de Planejamento, presidente do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, presidente do Conselho de Desenvolvimento Ecônomico de Santos e ex- presidente do Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural de Santos), a idéia de que a política pública foi negociada e apoiada pelo grupo da ACV também está presente de maneira clara. Porém, outro fator merece destaque: as discussões nos conselhos municipais. Por exemplo, por se tratar de uma política pública que dialoga com questões de preservação do patrimônio histórico local, era preciso que as normatizações de proteção que previa passassem pelo CONDEPASA; a própria lei que cria o programa Alegra Centro, também precisou passar por esse conselho. Entretanto, a narrativa de Ney Caldatto menciona que este conselho, criado sob a gestão de Telma de Souza, em 1991, conforme também a narrativa de Lenimar Rios, ex-Secretária de Planejamento daquela gestão, passa por alteração em sua composição ao longo da década de 1990: se primeiramente não havia um número fechado de representantes ou participantes das reuniões dos conselhos, bastando uma
autorização baseado na comprovação de que a organização que desejasse participar atuava com questões ligadas à cultura – conforme a narrativa de Ney Caldatto -, essa composição é alterada e passa a prever novas e fixas organizações, sem deixar espaço para outras eventuais que desejassem participar. Entre as que ganham a qualidade de membros fixos do conselho estão a Associação Centro Vivo e a ASSECOB:
QUADRO 4.1.2 – Alteração na composição do CONDEPASA durante a década de 1990
LEI Nº 753 / 91 LEI Nº 1594 / 1997
1- Secretaria de Cultura 1– Gabinete do Prefeito Municipal;
2- Secretaria de Obras e Serviços Públicos 2– Secretaria de Cultura;
3- Secretaria de Planejamento 3– Secretaria de Meio Ambiente; 4- Secretaria de Educação; 4– Secretaria de Assuntos Jurídicos;
5- Secretaria de Turismo; 5- Secretaria de Obras e Serviços Públicos; 6- Secretaria de Assuntos Jurídicos; 6– CONDEPHAAT;
7- Instituto Brasileiro de Patrimônio Cultural – Regional São Paulo;
7- Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN
8- CONDEPHAAT; 8– Associação Centro Vivo;
9- representantes de Universidades e demais órgãos de interesse e atividade na área cultural.
9- Associação dos Empresários da Construção Civil da Baixada Santista – ASSECOB;
- 10- Associação dos Engenheiros e
Arquitetos de Santos – AEAS;
-
11- 2 representantes de Universidades da Baixada Santista que mantenham cursos de História e Arquitetura, incluindo-se dentre elas a Fundação Lusíada;
- 12- Secretaria Municipal de Indústria,
- 13- Delegacia do Sindicato dos Arquitetos do Estado de São Paulo;
Fonte: www.santos.sp.gov.br em 25/01/2010
Embora a ACV e a ASSECOB claramente façam parte do grupo de interesse mencionado anteriormente, não é possível afastar a possibilidade de que os ocupantes das cadeiras da Associação dos Engenheiros e Arquitetos de Santos ou dos representantes das universidades locais – cabendo atenção especial ao destaque dado na lei à Fundação Lusíada, que, pelo menos atualmente, não mantém cursos em nível de Graduação ou Pós-Graduação em História ou Arquitetura9 - também estivessem articulado a este grupo; nem, tampouco, afirmar o contrário. Deve-se levar em conta, de todo modo, que as narrativas, em especial de Bechara Abdalla, Eduardo Carvalhaes Junior e José Kauffmann Neto apontam para suas participações em conselhos; este último, inclusive, indica que, por representarem diferentes entidades – ainda que reunidos na Associação Centro Vivo (que, cabe lembrar, de acordo com as narrativas, nunca foi legalmente instituída) – eram capazes de votar juntos e aprovar diferentes questões relacionadas a intervenções no centro dentro dos conselhos municipais. Outro fator que pode ser levado em consideração foi a menção nas narrativas a Antônio Carlos Silva Gonçalves como importante integrante da Associação Centro Vivo; apesar de não ter sido entrevistado, sua posição no campo-tema pode ser privilegiada, já que foi presidente da Associação dos Engenheiros e Arquitetos de Santos coincidentemente entre 1994 e 1997, ano a partir do qual passa a responder pelo cargo de Secretário de Serviços e Obras da prefeitura, o qual ocupa até hoje, tendo também sido vice-prefeito entre 2004 e 2008.
Entretanto, a composição do CONDEPASA que está nomeada no momento de aprovação do programa Alegra Centro, é ainda outra. No Decreto nº 3.753 de 28 de Junho de 2001, foram nomeados os membros do CONDEPASA para o Biênio 2001/2003, trazendo o reflexo da mudança na estrutura organizacional da prefeitura, conforme a própria narrativa de Bechara, que aponta para o
9
Visita à página institucional da universidade na internet - http://www.lusiada.br – em 25/01/2010.
surgimento da Secretaria do Planejamento, área a qual estava submetida à Secretaria do Meio Ambiente na gestão 1997-2000 de Beto Mansur. A partir de 2001, João Paulo Tavares Papa, atual prefeito pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro, assume a nova secretaria, além do cargo de Vice- Prefeito. Assim, as organizações Associação Centro Vivo, Associação dos Empresários da Construção Civil da Baixada Santista, Associação dos Engenheiros e Arquitetos de Santos, são mantidos, assim como o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. Há uma mudança de terminologia quanto à representação local dos sindicatos dos arquitetos: de Delegacia do Sindicato dos Arquitetos do Estado de São Paulo, passa para Sindicato dos Arquitetos e Urbanistas do Estado de São Paulo – Representação Baixada Santista. Por outro lado, perde espaço o CONDEPHAAT, substituído por organização do governo local de preservação cultural, a Fundação Arquivo e Memória de Santos; a Secretaria Municipal de Indústria, Comércio e Turismo também muda de nome, transformando-se em Secretaria Municipal de Turismo; as duas vagas para representantes de diferentes universidades locais ganham representações específicas, passando para a UNISANTOS – Universidade Católica de Santos - e a UNISANTA – Universidade Santa Cecília. O mais interessante, contudo, é notar a presença dos atores entrevistados e citados nas narrativas representando diferentes organizações: Bechara aparece ligado à Secretaria Municipal de Meio Ambiente; Mauro Bondi, citado na narrativa de Bechara, aparece justamente como representante do IPHAN; Eduardo Carvalhaes Junior e Ney Caldatto são os membros titular e suplente, respectivamente, da Associação Centro Vivo; Gino Caldatto, irmão de Ney e que aparece nas narrativas como seu sócio na GEPAS Arquitetura e Restauração, vem vinculado à UNISANTOS; Luiz Guimarães, por fim, como titular da pasta do Turismo, vem como seu membro titular. O nome de Antônio Carlos Silva Gonçalves não aparece vinculado à Secretaria de Obras e Serviços Públicos, apesar de ser, também, o então titular da pasta. Os representantes da ASSECOB, também não foram mencionados nas narrativas, apesar da freqüente citação à organização, nas quais aparece especialmente vinculada a Omar Laino.
QUADRO 4.1.3 – Membros do CONDEPASA nomeados para o biênio 2001/2003
1
Gabinete do Prefeito Municipal
Titular: Debora Blanco Bastos Dias
Suplente: Ana Maria Sala Minucci Martins
2
Secretaria Municipal de Cultura
Titular: Carlos Pinto
Suplente: Vilma de Carvalho Sestaro
3
Secretaria Municipal de Meio Ambiente
Titular: Bechara Abdalla Pestana Neves Suplente: Marise Céspedes Tavolaro
4
Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos
Titular: Sonia Maria Luz de Alencar Suplente: Eugênio de Freitas Kelemen
5
Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos
Titular: Roberto Machado de Lucca de Oliveira Ribeiro
Suplente: Antonio Carlos Bley Pizarro
6
Fundação Arquivo e Memória de Santos
Titular: Antonio Ernesto Papa
Suplente: Ely Carvalho da Silva Junior
7
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN
Titular: Newton Massafumi Yamato Suplente: Mauro David Arthur Bondi
8
Associação Centro Vivo - Sociedade Pró- Revalorização do Centro de Santos
Titular: Eduardo Carvalhaes Junior-- Suplente: Ney Caldatto Barbosa
da Baixada Santista – ASSECOB
Titular: Daniel Passos Proença Suplente: Luiz Antonio Reis
10
Associação de Engenheiros e Arquitetos de Santos – AES
Titular: Marcio Borchia Nacif
Suplente: Fernanda Faria Meneghello
11
Universidade Católica de Santos - UNISANTOS
Titular: Mônica Antonia Viana Suplente: Gino Caldatto Barbosa
12
Universidade Santa Cecília - UNISANTA
Titular: Edison Fernandes
Suplente: Marlio Raposo Dantas
13
Secretaria Municipal de Turismo
Titular: Luiz Dias Guimarães Suplente: Marcelo Pedroso
14
Sindicato dos Arquitetos e Urbanistas no Estado de São Paulo – Representação na Baixada
Santista
Titular: José Marques Carriço
Suplente: Cláudio Augusto Querido Abdala
Fonte: www.santos.sp.gov.br, consulta em 29/01/2010
A composição do CMDU, conforme a Lei nº 1.776 de 1º de Julho de 1999, que cria o conselho, apresenta características muito similares à do CONDEPASA: se levamos em consideração que os atores entrevistados se relacionam com diferentes organizações, então a presença da ASSECOB, mais uma vez, além