Integrering av perspektivene

O caso oposto ao alemão é o indiano: embora a população tenha direito de voto na Índia desde a independência, sempre houve enormes distorções na alocação de recursos em favor do ensino superior, levando a baixo investimento no ensino primário. Portanto, não é absurdo considerar a possibilidade de que a extensão de direito de voto não tenha os resultados esperados, havendo a manutenção de instituições elitistas mesmo após uma mudança para um regime democrático, como exemplificado pelo modelo de Acemoglu e Robinson (2006, 2008). No caso brasileiro, vários estudos citam os problemas do chamado voto de cabresto e da extrema desigualdade política brasileira (LEAL, 1975; LOVE, 1970).26

No caso especial da política educacional no Brasil, as ideias de Hirschman (1980) no que se refere à voz política podem ser elucidativas. Para o autor, “voz” ou “saída” são as reações possíveis para o caso de uma deterioração do desempenho de certa organização. Alguns dos

26 _{Segundo Farhat (1996, p. 970), define-se como voto de cabresto o “voto dado pelo eleitor aos candidatos que} lhe são inculcados por um chefe político ou cabo eleitoral, sem que o votante – denominado “ eleitor de cabresto” – saiba exatamente em quem vota, ou por que vota. Tais eleitores são transportados para “currais eleitorais”, onde são alimentados e festejados, e de onde somente saem na hora de depositar o voto na seção eleitoral”.

clientes ou membros optam pela “saída”: simplesmente deixam de consumir o produto ou serviço cujo desempenho se deteriorou. Outros optam pela “voz” expressando sua falta de satisfação com o produto ou serviço. Evidentemente, a opção da saída não está disponível se os que usufruem o bem ou serviço estão presos (caso de lock-in) em uma situação de monopólio. No entanto, no caso da educação básica no Brasil, por exemplo, a oferta de escolas particulares era uma alternativa significativa, mesmo quando um sistema público de ensino foi criado. Nessa situação, Hirschman sugere que, supondo uma deterioração da escola pública e a existência da opção de “saída”, os pais mais conscientes acerca da importância da educação crescentemente enviariam seus filhos a escolas particulares, que são substitutos de maior qualidade. No caso de países subdesenvolvidos, é provável que as condições financeiras dos pais contem mais, levando Hirschman (1980, p. 45, nota) a afirmar que “caso a escola particular seja cara e a distribuição de renda desigual, as escolas públicas serão obviamente abandonadas primeiramente pelos pais mais ricos”.27 Mais adiante, Hirschman é enfático ao dizer que:

Aqueles clientes que se importam mais com a qualidade do produto e que, portanto, são aqueles que seriam os mais ativos, compromissados e criativos agentes de ‘voz’ são, pela mesma razão, também provavelmente os primeiros a optar pela ‘saída’ em caso de deterioração (HIRSCHMAN, 1980, p. 47).28

Como podemos ver, a opção dos pais mais interessados pela “saída” teria a capacidade de minar a ação coletiva em favor de uma melhora educacional. Na abordagem de Acemoglu, Johnson e Robinson (2005a), a distribuição desigual de recursos e a incapacidade para ação coletiva diminuiriam substancialmente o poder político de facto, que é a fonte de mudança institucional, uma vez que o poder político de jure origina-se das instituições políticas existentes e tende a atuar em função da preservação dessas instituições. No caso da maioria dos países latino-americanos, o arcabouço institucional que garante a provisão de serviços públicos voltada preferencialmente à elite tende a perpetuar-se devido ao poder político de jure e de facto dessa elite, que é melhor organizada e, portanto, relativamente mais eficiente.

A visão mencionada acima pode fundamentar-se na seguinte ideia: se a distribuição de renda e riqueza é muito desigual, há muito mais pessoas nos estratos de renda mais baixa do que nos

27 _{“Private schools being constly and income distribution unequal, the public schools will of course be deserted} primarily by the wealthier parents […]” (HIRSCHMAN, 1980, p. 45, nota)

28_{“[…] those customers who care most about the quality of the product and who, therefore, are those who would} be the most active, reliable, and creative agents of voice are for that very reason also those who are apparently likely to exit first in case of deterioration” (HIRSCHMAN, 1980, p. 47).

estratos mais elevados. Nesse caso, sabemos que em grupos menores, a cooperação é mais fácil de ser atingida, uma vez que, em um grupo grande, é difícil controlar os free-riders.29 A persistência institucional favorável à elite descrita no parágrafo anterior se justifica, pois, como argumenta Becker (1983), a efetividade política de um grupo não seria determinada pela sua eficiência absoluta, mas sim pela sua eficiência relativa quanto a outros grupos sociais.30 Um grupo relativamente mais eficiente, segundo Becker, conseguiria obter maiores favores políticos em relação a políticas de redistribuição de renda e a outras políticas públicas. O caso da educação parece ser compatível com essa hipótese.

Assim, embora a expansão do voto tenda a igualar o poder político dos grupos, é possível que tal expansão seja acompanhada de um aumento da desigualdade de poder político de facto se o voto for controlado de alguma forma pelas elites políticas, principalmente se menores e mais organizadas, uma vez que se tornam relativamente mais eficientes politicamente.

Como mencionamos, em contraste ao caso alemão, Lindert sustenta que a Índia, onde desde sua independência teve alta participação eleitoral e instituições que garantiram direitos de propriedade, apresenta “séria distorção [...] em favor da educação superior às custas da educação primária de massas” (LINDERT, 2003, p. 334).31 Em suma, embora mudanças institucionais como expansão do sufrágio signifiquem maior poder político de jure aos segmentos da população não pertencentes à elite, o poder político de facto pode estar ainda concentrado nas mãos da elite, impedindo mudanças educacionais mais significativas.

Nesta seção, tratamos das duas principais fontes de mudanças na voz política da população, quais sejam, a expansão do sufrágio e a descentralização. Lindert (2004b, p. 17-18) reconhece que alguns poderiam argumentar que a extensão do direito de voto pode levar as massas a extraírem recursos dos ricos, desestimulando a produção e o crescimento econômico. Todavia, a inclusão de maiores segmentos da população na arena política pode também tornar o governo mais eficiente e redistributivo. Principalmente via aumento da escolaridade, a extensão do direito de voto pode ter um papel crucial no crescimento de longo prazo. Da mesma forma, ainda segundo Lindert (2004b, p. 18), a descentralização pode tanto aumentar

29 _{Conforme Olson (1965).}

30 _{Becker (1983, p. 380), considera que grupos pequenos, apesar de controlarem melhor a possibilidade de} atuação dos free-riders, podem ter mais dificuldade de aproveitar as economias de escala da pressão política. 31 _{“[...] serious distortion of Indian public funds in favor of higher education at the expense of mass primary} education” (LINDERT, 2003, p. 334).

os gastos sociais como diminuí-los, dificultando previsões quanto a seu efeito no crescimento. A ampla literatura sobre descentralização também chama atenção para as condições em que esta pode ser benéfica, como mostra Bardhan (2002). Trataremos melhor dessas questões no capítulo específico sobre descentralização.