Hva er en ressurs?

A existência de outros custos na economia além dos custos de produção, suficientemente analisados na teoria da firma, foi o ponto de partida da Nova Economia Institucional (doravante NEI). Os custos de transação ganharam atenção pioneiramente com a contribuição seminal de Ronald Coase (1936). Posteriormente, autores da chamada NEI como Douglass North (1981, 1990, 2005) e Oliver Williamson (1985) colaboraram substancialmente para explicar a existência de instituições a partir dos custos de transação. Para os autores da NEI, as instituições, que são as “regras do jogo” de uma sociedade, existem para reduzir os custos de transação de uma economia. Os custos de transação, por sua vez, podem ser definidos como os “custos de mensuração dos atributos valoráveis do que está sendo trocado e os custos de proteção de direitos, fiscalização e execução de contratos. Tais custos de mensuração e execução são as fontes das instituições sociais, políticas e econômicas” (NORTH, 1990, p. 27).10 Esses custos geram incertezas, impedindo a expansão do mercado e, consequentemente, comprometendo os ganhos advindos da divisão do trabalho e das economias de escala.

10 _{“[..] the costs of measuring the valuable attributes of what is being exchanged and the costs of protecting rights} and policing and enforcing agreements. These measurement and enforcement costs are the sources of social, political, and economic institutions”. (NORTH, 1990, p. 27).

Por problemas de racionalidade limitada e informação incompleta, North argumenta que as instituições nem sempre serão eficientes. A estrutura de direitos de propriedade vigente e problemas de enforcement dos contratos podem restringir o crescimento.11 O autor vai além e afirma que:

Instituições não são necessariamente ou nem mesmo normalmente criadas para serem socialmente eficientes; elas, ou pelo menos as regras formais, são criadas para servir os interesses daqueles que têm poder de barganha para criar novas regras. [...]. Se economias realizam ganhos de troca ao criarem instituições relativamente eficientes, isso acontece porque, sob certas circunstâncias, o objetivo privado daqueles com poder de barganha para alterar instituições produz soluções que tornam as instituições socialmente eficientes (NORTH, 1990, p. 16)12

Dos trechos acima mencionados, duas considerações podem ser feitas: (a) na definição de custos de transação, North separa entre custos de proteção de direitos de propriedade e custos de fiscalização e execução de contratos; e (b) o último parágrafo citado de North abre espaço para a existência de conflitos políticos na definição das instituições formais, ressaltando a importância do poder político.

Acemoglu e Johnson (2005) explicitam a diferença entre instituições contratuais e instituições de direitos de propriedade, cujos efeitos podem ser diversos sobre o desempenho econômico. Essa distinção entre os tipos de instituições econômicas, já implicitamente proposta por North, permite que se discriminem os papéis de instituições destinadas a garantir contratos e instituições destinadas à garantia de direitos de propriedade, que se referem a transferências de propriedade de um grupo para outro em uma sociedade. De acordo com Acemoglu e Johnson (2005), instituições que garantem direitos de propriedade têm direta relação com a distribuição de poder político de uma sociedade, uma vez que elas protegem o cidadão de ter seus ativos apropriados pelo Estado ou por uma poderosa elite. 13 Segundo os autores, mesmo na especificação empírica, essas instituições devem ser diferenciadas das instituições

11 _{Instituições não serão eficientes devido ao conflito social para Acemoglu, Johnson e Robinson (2005a).} 12 _{“Institutions are not necessarily or even usually created to be socially efficient; rather they, or at least the} formal rules, are created to serve the interests of those with the bargaining power to devise new rules […]. If economies realize the gains from trade by creating relatively efficient institutions, it is because under certain circumstances the private objectives of those with the bargaining strength to alter institutions produce institutional solutions that turn out to be or evolve into socially efficient ones” (NORTH, 1990, p. 16).

13 _{Sobre a definição de elite, afirmam Amsden, DiCaprio e Robinson (2009): “As origens do termo são} firmemente enraízadas no trabalho de Pareto sobre a distribuição de riqueza e a classe dominante. Mas hoje, o termo vai além de suas raízes de classes e é usado para descrever atores em vários níveis da sociedade. Uma definição útil que adotamos aqui é que elite é ‘um grupo distinto dentro de uma sociedade que detém status privilegiado e exerce controle decisivo sobre a organização da sociedade’. Isso não requer que o ator seja rico ou membro de uma classe dominante, mas sugere que a elite tenha um impacto mensurável no desempenho econômico.”

contratuais, que regulam transações entre partes e não tem significativa relação com poder político.

Para Acemoglu, Johnson e Robinson (2005a), a estrutura dos direitos de propriedade é importante porque modifica os incentivos dos agentes, o que influencia diretamente o desempenho presente (no período t) e a distribuição futura de recursos (no período t+1). Segundo os autores, as instituições econômicas são endógenas e dependem do poder político dos grupos, uma vez que existe conflito distributivo. A distribuição de poder político também é endógena porque se origina das instituições econômicas do período anterior e pode ser dividida em poder político (a) de jure, que é o poder originado das instituições políticas; e (b) de facto, que depende dos recursos econômicos do grupo. Desta forma, temos duas variáveis de estado: as instituições políticas e a distribuição de recursos, uma vez que elas mudam lentamente e determinam as instituições econômicas e o desempenho econômico. Para os autores, dado que a distribuição de poder político no período t influencia o desempenho econômico no período t e a distribuição de recursos no período t+1, assim como o poder político no período t é influenciado pela distribuição de recursos em t, pode-se afirmar que:

[...] instituições não são sempre escolhidas por toda a sociedade (e nem para o benefício de toda a sociedade), mas pelos grupos que controlam o poder político naquele momento (talvez como resultado de conflito com outros grupos) [...] as instituições econômicas de equilíbrio não serão aquelas que maximizam o tamanho do bolo - serão aquelas que maximizam o tamanho do pedaço do bolo dos grupos que detêm poder. (ACEMOGLU; JOHNSON; ROBINSON, 2005a, p. 427). 14

Ou seja, assim como North, esses autores também abrem a possibilidade para a persistência de instituições prejudiciais para o crescimento econômico. Não é demais afirmar também que instituições como essas podem inclusive influenciar outras variáveis importantes para o desenvolvimento de um país, como a oferta de serviços básicos relacionados à saúde e educação, uma vez que elas têm relação importante com a distribuição de poder político da sociedade.

Bardhan (2005) vai além da proposta de Acemoglu e Johnson (2005) no que diz respeito à separação entre tipos de instituições. O autor afirma que instituições relacionadas a direitos políticos democráticos também devem ser levadas em conta, principalmente tratando-se de

14 _{“[…] institutions are not always chosen by the whole society (and not for the benefit of the whole society), but} by the groups that control political power at the time (perhaps as a result of conflict with other groups). […] equilibrium economic institutions will not be those that maximize the size of the overall pie, but the slice of the pie taken by the powerful groups.” (ACEMOGLU; JOHNSON; ROBINSON, 2005a, p. 427).

políticas públicas cujos objetivos vão além da maximização do crescimento, mas que têm influência direta sobre o bem-estar da população. No esquema teórico de Acemoglu, Johnson e Robinson (2005a), essas instituições fazem parte das chamadas instituições políticas, fonte do poder político de jure. Utilizando mínimos quadrados ordinários e também uma regressão em dois estágios com variáveis instrumentais para evitar problemas de endogeneidade, Bardhan (2005, p. 21-26) mostra resultados em que esse último tipo de instituições é crucial para explicar as variações das taxas de analfabetismo em uma análise cross-section entre países.

Para o nosso propósito, que é explicar os determinantes da defasagem educacional brasileira, as instituições contratuais, que têm recebido enorme atenção da literatura, têm papel secundário. As instituições destinadas a impedir a expropriação dos cidadãos por parte da elite e, principalmente, as instituições destinadas a garantir a participação dos cidadãos na arena política são mais relacionadas à distribuição de poder político na sociedade e a definição de políticas públicas. Enquanto as instituições de direitos de propriedade têm também relação com a redução de custos de transação, uma vez que reduzem a necessidade de gastos com proteção de ativos, as instituições políticas não têm relação direta com esses custos, mas servem para redistribuir o poder político de jure. Esse último tipo de instituições é o principal determinante quando se trata de políticas públicas que objetivam a melhora dos níveis de bem-estar da população, como, por exemplo, políticas educacionais para as massas.

Sabemos da influência que essas instituições exercem reciprocamente: uma redistribuição de poder político pode levar a mudanças nas instituições de direitos de propriedade, assim como mudanças nas instituições contratuais. Todavia, é importante separá-las analiticamente e fazer exercícios de estática comparativa. Nesse sentido, a contribuição de Bardhan é valiosa, uma vez que destaca a importância das instituições políticas para aspectos do desenvolvimento humano, mas que também influenciam o crescimento de longo prazo, o que tende a ser ofuscado pela literatura que superestima em termos relativos à importância das instituições contratuais e de direitos de propriedade. Esse enfoque de Bardhan permite maior confluência da pesquisa em instituições com a economia política e a ciência política, principalmente para o nosso caso de interesse, a expansão da escolaridade básica.