8 Results and discussion
8.4 Integration and operational performance of NGCC plant with CO 2 capture In this chapter the simulation results for the power plant integrated with CO 2 capture are
Em diferentes contextos nacionais, é cada vez mais comum a percepção de que o acesso à informação é importante para assegurar a transparência de instituições públicas, evitando a corrupção e também sendo usado em favor de maior eficiência. A criação de legislação específica para o acesso em diferentes países permite o estabelecimento de uma forma sistematizada de solicitar informação, critérios para o sigilo e também possibilidades de apelação em face a negativas.
O direito à informação possui vários significados, que abrangem a obrigação de 1) respeitar, 2) proteger e 3) realizar. A obrigação de respeitar coloca o Estado sob um compromisso negativo de não interferir na liberdade do cidadão de receber e divulgar informações. Por outro lado, a obrigação de proteger prevê um compromisso positivo do governo de impedir que indivíduos ou grupos privados interfiram na liberdade alheia de comunicar informações. Por fim, a obrigação de realizar impõe ao governo o
compromisso também positivo de fornecer informações (CANELA; NASCIMENTO, 2009). O direito à informação se relaciona à possibilidade de acessar informações públicas, que estejam em poder do Estado ou que sejam de interesse público. Este direito pode ser considerado mais amplamente sob a perspectiva de um direito difuso, que pertence à coletividade, podendo gerar ganhos para a sociedade como um todo.
O primeiro país a adotar o conceito do direito de acesso à informação em sua legislação foi a Suécia em 1766 (ALVES, 2009). Segundo a lei sueca sobre a liberdade de imprensa, todos os cidadãos têm o direito de buscar a receber informação (BANISAR, 2006). Paula Martins (2009) indica que, da década de 1950 até o início da década de 1980, nove países adotaram leis de acesso. Em 1987, contabilizaram 13 países com leis de acesso e, em 2007, era um total de 75 países. Atualmente 50 países estão em processo de elaboração de lei específica (CANELA; NASCIMENTO, 2009). O grupo de direitos humanos Privacy Internacional atualizou em setembro de 2010 seu mapa mundial (Ilustração 1: Leis de liberdade de informação no mundo em 2010) que identifica os países com uma legislação evidente sobre o acesso à informação (verde escuro); países com legislação sobre o acesso a à informação (verde claro); países onde há esforços pendentes para aprovação de uma lei de acesso (amarelo); e países onde não há lei de acesso ou a legislação existente não é respeitada (branco).
Ilustração 1: Leis de liberdade de informação no mundo em 2010
No tocante à América Latina, de acordo com a atualização dos dados do Centro Knight para o Jornalismo nas Américas (2010), 13 países possuem legislação aprovada sobre o acesso à informação 23. Outros três têm projetos de lei e três não possuem uma lei de acesso com abrangência nacional. Dentre os países que possuem uma lei específica para o acesso à informação, estão: Colômbia, México, República Dominicana, Chile e El Salvador.
Ilustração 2: Leis de liberdade de informação na América Latina
Fonte: Centro Knight para o Jornalismo nas Américas, atualizado para junho de 2012
Desde 18 de outubro de 2011, o Brasil também passou a figurar entre os países que possuem uma legislação específica sobre o acesso à informação. A Lei n° 12.52724 foi aprovada pela presidência com veto parcial. A norma regulamenta o inciso XXXIII
do art. 5º da Constituição Federal de 1988, segundo o qual “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral” (BRASIL, 1988). A legislação prevê a criação de um serviço nos órgãos públicos para orientar os cidadãos e protocolar solicitações de acesso à informação. Os pedidos podem se estender a informações de órgãos públicos dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) das três esferas governamentais (federal, estadual e municipal). Também há a possibilidade de apelação face à negativa de acesso e o prazo máximo de sigilo foi estipulado em 25 anos (renováveis por mais 25 anos).
Já em âmbito internacional, desde 1948 declarações afirmam a liberdade de informação25. O primeiro documento foi a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem de 1948, cujo artigo IV afirma que “toda pessoa tem o direito à liberdade de investigação, de opinião e de expressão e difusão do pensamento, por qualquer meio”. Por outro lado, o documento mais recente é a Declaração de Brisbane de 2010 (UNESCO), que insta as instituições internacionais a adotarem políticas de informação com abertura máxima; e os Estados-membros a aprovarem leis de acesso.
Os bancos multilaterais de desenvolvimento estão entre as instituições internacionais convocadas a adotarem políticas amplas de acesso à informação, sendo o BID um exemplo dessas entidades. Os BMDs são instituições financeiras internacionais autônomas que financiam programas e projetos de desenvolvimento econômico e social em países em desenvolvimento. O BID realiza empréstimos, doações, operações de assistência e de subsídios; além de fornece diretrizes para a implementação de políticas públicas nos países beneficiários. Os Estados-membros participam dos conselhos diretores da agência financeira e possuem, dentre outras, a função de desenhar e supervisionar os projetos de desenvolvimento.
Nas últimas décadas, movimentos sociais e redes de ONGs indicaram a necessidade de reformas político-institucionais para melhorar a accountability interna e institucional, como também a externa e pública dos BMDs. As campanhas criticavam a falta de prestação de contas e de acesso à informação. Segundo Nelson (2002), na década de 1990, seis dos maiores BMDs estabeleceram políticas de informação e quatro criaram mecanismos de investigação das reclamações sobre os projetos dos bancos. Os
BMDs que institucionalizaram as políticas de informação foram o Banco Mundial – BM (1989), o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID (1994), o Banco de Asiático de Desenvolvimento – BAD (1994), o Banco Africano de Desenvolvimento – BAfD (1997), o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento – BERD (1996) e a CFI/MIGA do Grupo BM (1994). Veja o Quadro 11: Políticas e práticas de abertura de informação de seis bancos multilaterais de desenvolvimento nos anexos. No quadro, Nelson identifica algumas categorias que permitem a comparação entre as políticas de informação dos BMDs, como: data de adoção; presunção de abertura; acessibilidade; idiomas do texto da política; disponibilidade dos documentos dos projetos em relação ao período antes da votação da mesa diretora; documentos disponíveis das políticas; e documentos especificamente não divulgados.
O Banco Mundial – BM, fundado em 1944 e com 187 países-membros atualmente, foi o primeiro BMD a criar um documento da política de informação. Isto é, a versão inicial da política de informação do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID), criada em 1989 após anos de demandas da sociedade civil internacional (PARK, 2008). A atual Política de Acesso à Informação do BM foi revista em 2009. Conforme este documento, cinco princípios orientam a política de informação do BM: “maximizar o acesso à informação”; “estabelecer uma lista clara de exceções”; “salvaguardar o processo deliberativo”; “proporcionar procedimentos claros para disponibilizar a informação”; “reconhecer o direito dos solicitadores a um processo de apelação”.
O BM também estabeleceu, em sua política de informação, procedimentos relacionados à interação com os Estados de seus países-membros26. O documento que normatiza a política de informação do BM indica a necessidade de se chegar a um equilíbrio apropriado entre o amplo acesso público à informação em poder do Banco e a
26 A política de informação do BM estipula a necessidade de se consultar o país-membro antes de divulgar informações de documentos operacionais específicos a esse país e preparados em discussão entre seus representantes e o BM (como os documentos de estratégias de assistência ao país e os documentos sobre avaliação de projetos). Em relação aos documentos específicos preparados pelo BM sem discussão com o país (como produtos de pesquisas), o diretor do Banco pode consultar o país membro caso considere a existência de informação confidencial ou que possa prejudicar a relação entre o BM e o país. Por sua vez, os documentos comissionados por um país-membro ou mutuário são divulgados ao público. Porém, os documentos preparados pelo BM como um “serviço remunerado” somente são liberados ao
obrigação de se respeitar a confidencialidade de clientes, acionistas e funcionários. O BM também se reconhece como uma instituição intergovernamental, de propriedade de diferentes países, e cujas operações são fomentadas por dinheiro público. Segundo sua política, o Banco tem a obrigação de responder a demandas de seus acionistas.
A atuação do BM no Brasil, e em outros países, está relacionada aos projetos de desenvolvimento de outros bancos regionais. No caso do Brasil, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID são os maiores financiadores entre os BMDs27. Em nível federal, os dois bancos dividem 90,2% dos recursos da carteira de projetos com recurso multilateral em execução no país, sendo 48,8% proveniente do BID e 41,3% do BM (BID, 2012).
O BID também busca acordos com doadores para co-financiar alguns projetos específicos, de modo que foram 56 contribuições de financiamento conjunto para 32 operações no total de US$ 2 bilhões em 2011. Os maiores co-financiadores do BID são a Agência de Cooperação Internacional do Japão (JICA), o Banco de Exportação e Importação da Coréia (K-EXIM), o Banco Europeu de Investimento (BEI), a Coorporação Financeira Internacional (CFI), a Proparco (braço financeiro da Agência Francesa de Desenvolvimento - AFD) e o Banco Mundial, entre outros (BID, 2011a).
Pelos números destacados acima, observo que o BID tem considerável importância nos recursos investidos no Brasil. Desse modo, as políticas operacionais do BID, como por exemplo a que regulamenta o acesso à informação, são importantes para atuação do Estado e da sociedade civil. O primeiro documento de política de informação do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID é de 1994, mesmo ano em que foi aprovado o PRODETUR Nordeste I. O BID, fundado em 1959, reúne atualmente 48 países-membros e seu objetivo é o financiamento de projetos de desenvolvimento na América Latina e Caribe28. O poder do voto dos acionistas do BID depende do capital investido no Banco. Como no caso do BM, os Estados Unidos são o país o que possui
27 Os projetos de desenvolvimento do BID se concentram na temática de governança pública e reforma do Estado, enquanto os do BM se voltam para as áreas de saúde, energia, meio ambiente e transporte. As operações desses BMDs se complementam quando o tema é desenvolvimento social e previdência 28 O Banco é formado por 35 setores e departamentos. Entre eles, está a Corporação Interamericana de Investimentos (CII), que visa aumentar o acesso de empresas pequenas e médias ao financiamento e assistência técnica. A CII criou sua “Política de Abertura de Informação da Corporação Interamericana de Investimentos” em 1999.
maior poder neste banco, com 30,01% dos votos. Em 2009, o BID contratou o total de 200 projetos29 com o custo de US$ 25,5 bilhões.
O Brasil é um dos membros fundadores do BID e possui 10,84% dos votos. Em 2011, o país contribuiu com US$ 757,8 milhões para o Banco (do total de US$ 8,5 bilhões de dólares desembolsados pelos demais países). Entre 1961 e 2011, os custos totais dos projetos de desenvolvimento contratados pelo BID no Brasil somaram o maior valor entre os demais países: US$ 117,9 bilhões, seguido pelos US$ 63,3 bilhões dos projetos do México e os US$ 57,1 bilhões da Argentina (BID, 2011a). O BID é a principal agência de financiamento internacional do setor público brasileiro, de modo que sua carteira de operações equivale a 44% da dívida multilateral do país. Se comparada ao tamanho da economia do Brasil, a contribuição do Banco é pequena. Mas, o BID se destaca como o principal provedor de recursos para ações de cooperação técnica, atendendo a demanda de preparação de projetos e infraestrutura (BID, 2012).
A primeira versão da política de informação do BID foi criada em 1994 (e efetivada em 1995), a “Política Operacional 102 – Abertura de Informação”. O documento foi revisado em 1998, 2001 e 2009. A versão atual da política, efetivada em 201130, identifica quatro princípios orientadores: maximizar o acesso à informação; estabelecer exceções estreitas e claras; fornecer acesso simples e amplo à informação; fornecer explicações sobre a decisão e direito de revisão.
A política de informação do BID prevê alguns motivos imperativos para se optar pela não divulgação de certos tipos de documentos relacionados aos países membros. O Banco não divulga: i) informações pessoais de seus funcionários; ii) documentos legais que se encaixam no privilégio de sigilo entre advogado e cliente, e material que esteja em disputa legal ou negociação; iii) comunicações envolvendo diretores executivos; iv) informações sensíveis à segurança nacional dos países-membros; v) informações fornecidas confidencialmente pelos países-membros; vi) documentos específicos de países, quando identificados por escrito por seus representantes como confidencial ou com potencial para prejudicar suas relações com o Banco.
29 Os projetos contabilizados referem-se a iniciativas com valores acima de US$ 2 milhões, havendo outros com custos inferiores.
30 O desenvolvimento cronológico dos documentos pode ser acompanhado no Quadro 12: Banco
De acordo com Barros, o BID refere-se ao Brasil como caso demonstrativo, anunciado a países latino-americanos e de outras regiões como modelo do sucesso das agendas de financiamento público e da passagem do confronto com a sociedade civil para a parceria com os diferentes grupos31. Ainda de acordo com a autora, apesar dos modelos participativos, a accountability pública dos BMDs no país enfrenta desafios, como a falta de informação, a inadequação dos processos de consulta, e a inexistência ou insuficiência de condições de influência em processos decisórios na formulação de políticas e nas diferentes fases dos projetos de desenvolvimento (BARROS, 2006). Em relação à implementação das políticas de informação do BID no contexto brasileiro, Barros observa que o acervo de documentos e o número de funcionários dos Centros de Informação ao Público do Banco no país são limitados, além de haver funcionários dos escritórios brasileiros que não seguem as normas das políticas de informação. Ademais, o fluxo de informação entre as sedes (em Washington) e os escritórios brasileiros é lento, e a estrutura dos portais na internet é muito confusa para leigos (BARROS, 2006). Considerando a relação entre os BMDs e os países-membros, é importante compreender também os mecanismos legais do Estado Brasileiro que regulamentam os acordos com as instituições internacionais. A Constituição Federal (1988) estabelece que o Congresso Nacional é responsável pelas decisões sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem compromissos significativos do patrimônio nacional32.
Compete ao Senado Federal autorizar as operações externas financeiras de interesses das esferas municipais, estatais e federal — dispondo sobre os limites e condições das operações de crédito externas 33. Por sua vez, a Secretaria de Assuntos Internacionais
(SEAIN) — órgão integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) — coordena ações para captar recursos junto às instituições bilaterais ou multilaterais para programas e projetos do setor público. Também é de competência da SEAIN acompanhar, avaliar e recomendar medidas para que a execução dos projetos
31 Segundo Barros (2006), a colaboração entre BMDs e sociedade civil pode ser explicada pela pragmatização das organizações sociais a partir da década de 1990, devida em grande medida, à crise das ideologias alternativas e à escassez de recursos para as ações das entidades da sociedade civil. Os diferentes grupos e movimentos sociais foram envolvidos pelo BID a partir de estratégias de descentralização, nacionalização e regionalização. Este envolvimento da sociedade civil se orientou geralmente por esquemas “tripartites” ou “quadripartites”, que compreendem a participação do governo e de empresas privadas.
32 Seção “Das Atribuições do Congresso Nacional”, art.49, parágrafo I. 33 Seção “Das Atribuições do Congresso Nacional”, art.52, parágrafo V e VII.
e programas seja adequada às expectativas. A SEAIN também administra a relação institucional com as instituições financeiras internacionais, participando de fóruns e órgãos colegiados. O BID é listado entre as instituições com as quais a SEAIN articula o posicionamento estratégico brasileiro. Além disso, a SEAIN negocia as condições para aquisições de quotas das instituições financeiras nos quais o MPOG exerce a representação brasileira. Foi neste contexto legal e normativo das operações de cooperação internacional e do acesso à informação, que se desenvolveu o PRODETUR NE I/II e PRODETUR Nacional – Ceará e Pernambuco.
As políticas e práticas de informação do BID não podem ser analisadas em um vácuo histórico ou teórico. É fundamental considerar os processos de demandas e críticas da sociedade civil que conduziram a adoção de mecanismos de accountability pelos BMDs e, mais especificamente, a criação, instituição e revisão de suas políticas de informação. Nos próximos capítulos, exploro os documentos oficiais do PRODETUR para estabelecer uma descrição de seus processos, identificando críticas e avaliações dos projetos. Também descrevo e analiso as instâncias de transparência e participação específicas do PRODETUR.