Através da realização do Estudo-Piloto o governo pretendia ter acesso a um documento de suporte à decisão política que permitisse identificar os modelos de competências, de financiamento, de governação, de gestão e de transferências de recursos para as CIM, respondendo aos objetivos de racionalização e redução das despesas correntes municipais suportados nos ganhos de escala reconhecidos à gestão intermunicipal.
As condições inerentes à transferência de competências para as CIM são, nomeadamente, a existência de ganhos de escala e a verificação efetiva da redução nas despesas ao exercício dessas competências, nos Municípios e na administração central do Estado, bem como um
aumento da eficiência. Torna-se necessário conhecer previamente o custo de cada uma das competências nos municípios e prever o custo de gestão dessas competências por via da CIM. Através da análise ao custo de determinadas competências exercidas pelos municípios o Estudo-Piloto avança com dados concretos que revelam a existência de disparidades nos custos para algumas atividades semelhantes geridas pelos municípios (Estudo-Piloto das CIM, 2012:55). As causas prováveis recaem sobre as opções políticas e na escolha das prioridades e importância que cada um dos municípios define por si só para a satisfação de determinada necessidade pública, mas não só. Há prioridades políticas que resultam de outros fatores mais objetivos: demográficos, por exemplo. Esta dificuldade identificada no Estudo- Piloto significa que se determinada competência dos municípios for transferida para a entidade intermunicipal passará a existir uma igual prioridade na satisfação das necessidades no conjunto dos municípios que integram a CIM. Perante este cenário foi recomendado que as atribuições e competências a exercer pela CIM tenham em consideração as necessidades no domínio da racionalidade, da escala, da agilidade e da especialização das atuações, permitindo a otimização das atividades prestacionais e do serviço público envolvido.
Novo modelo de governação das CIM
1. Modelos de atribuições / Competências propostos no Estudo-Piloto
O Estudo-Piloto identificou três modelos de atribuições tendo em vista a apresentação de uma proposta:
- Delegação – através do qual as competências municipais são livre e/ou obrigatoriamente delegadas pelos municípios na CIM; podendo ser exercidas pela CIM em regime de exclusividade ou ser exercidas de modo partilhado entre a CIM e os municípios.
Este conceito não é tecnicamente correto no meio académico, porque a delegação implica sempre um processo “de cima para baixo”, contudo é um conceito enraizado e muito utilizado na linguagem do legislador e, portanto, no estudo-piloto.
- Transferência / devolução – é modelo de competências próprias da CIM, definidas por lei. - Misto – Esta opção combina o modelo de delegação de competências com o modelo de transferência de competências. (Estudo-Piloto das CIM, 2012:53).
O grupo de trabalho propõe que estes modelos prevejam a possibilidade de delegação ou devolução (descentralização) de competências na CIM pela administração central. Propõe ainda que a opção por um dos modelos consagre a obrigatoriedade da delegação nas CIM de
um conjunto mínimo de competências, para almejar alcançar as vantagens associadas aos ganhos de escala e de afetação de recursos. O Estudo-Piloto evidência como suscetíveis de delegação ou transferência para as CIM as seguintes competências municipais:
Tabela 4.4 - Competências municipais suscetíveis de serem exercidas pelas CIM
Competências municipais suscetíveis de serem exercidas pelas CIM Proposta Estudo-Piloto
Ambiente
Exploração e gestão de sistemas municipais de captação, tratamento e
distribuição de água Gestão partilhada Exploração e gestão de sistemas municipais de recolha, tratamento e
rejeição de efluentes Gestão partilhada Exploração e gestão de sistemas municipais de recolha e tratamento
de resíduos sólidos Gestão partilhada
Gestão de áreas protegidas OMISSO
Ordenamento do Território
Assessoria na elaboração e revisão de planos municipais de
ordenamento do território Gestão Exclusiva da CIM
Cartografia Gestão Exclusiva da CIM
Educação
Gestão do parque escolar municipal Gestão partilhada Ação social escolar e cantinas Gestão partilhada Gestão do pessoal não docente Gestão partilhada
Transportes e Comunicações
Transportes regulares locais Gestão Exclusiva da CIM Transportes escolares Gestão Exclusiva da CIM Manutenção de infraestruturas viárias Gestão Exclusiva da CIM
Cultura Programação cultural Gestão partilhada
Desporto Gestão de equipamento desportivos Gestão partilhada
Habitação Construção e gestão de habitação social Gestão partilhada
Gestão Florestal Gestão de matas e florestas Gestão Exclusiva da CIM
Planeamento florestal Gestão Exclusiva da CIM
Proteção Civil Gestão intermunicipal dos serviços de proteção civil Gestão Exclusiva da CIM
Desenvolvimento Local
Política de turismo local Gestão Exclusiva da CIM Gestão de parques empresariais / acolhimento empresarial Gestão Exclusiva da CIM
Serviços Gerais
Assessoria jurídica
Informática e comunicações (e.g. único data center) Gestão partilhada Aprovisionamento (gestão e coordenação de compras, seguros) Gestão partilhada Serviços de metrologia (aferição de pesos) Gestão Exclusiva da CIM Serviços médico-veterinários Gestão Exclusiva da CIM Canil intermunicipal Gestão Exclusiva da CIM
Gestão Recursos Humanos
Formação Gestão Exclusiva da CIM
Mobilidade Gestão Exclusiva da CIM
Defesa do
Consumidor
Ações de informação Gestão Exclusiva da CIM Apoio a associações de consumidores Gestão Exclusiva da CIM Mediação de litígios / Arbitragem Gestão Exclusiva da CIM Fonte: Estudo-Piloto CIM, 2012:54.
Em relação às competências da administração central identificadas como suscetíveis de serem exercidas pelas CIM foram as seguintes:
Tabela 4.5 – Competências da administração central suscetíveis de serem exercidas pela CIM Competências da Administração Central suscetíveis de serem exercidas pela CIM Proposta
Estudo-Piloto Ambiente Sistemas de captação, tratamento e distribuição de água e
sistemas de recolha, tratamento e rejeição de efluentes. OMISSO
Ordenamento do
Território Planos intermunicipais de ordenamento do território. Gestão Exclusiva da CIM Saúde Participação no planeamento e gestão dos cuidados primários
de saúde. OMISSO
Educação Gestão de edifícios (EB23 e Secundárias), participação na gestão dos agrupamentos e coordenação dos conselhos
municipais de educação. OMISSO
Gestão Florestal Planeamento da gestão florestal e defesa da floresta; Gabinetes técnicos florestais intermunicipais. Gestão Exclusiva da CIM Administração
Portuária
Licenciamento das ocupações e qualificação ambiental das praias;
Gestão das áreas portuárias nas zonas com usos não portuários. Gestão Exclusiva da CIM
Desenvolvimento Económico
Reforço da contratualização da gestão de fundos comunitários. Apoio ao desenvolvimento de negócios, redução de custos de contexto e atração do investimento.
Licenciamento da pequena produção agrícola e artesanal.
Gestão Exclusiva da CIM
Defesa do
Consumidor
Resolução extrajudicial de litígios de consumo, formação financeira dos consumidores e apoio aos consumidores
sobreendividados. Gestão Exclusiva da CIM
Proteção Civil Comando operacional intermunicipal. Gestão Exclusiva da CIM
Outras
Gestão do domínio público hídrico e ZPE. Licenciamento de águas / nascentes / furos. Serviços médico-veterinários intermunicipais. Fiscalização de matadouros e mercados.
OMISSO
Fonte: Estudo-Piloto CIM, 2012:55.
As tabelas de referência supra constituíram a base do processo legislativo, tendo sido proposta uma metodologia de implementação faseada e progressiva, devidamente calendarizada e com a identificação clara das competências a transferir para as CIM.
O modelo da delegação de competências foi considerado o mais adequado para enquadrar processos de reafectação de competências devido a razões de flexibilidade, gradualismo na transferência de Know-How e possibilidade de ajustamento às condições técnicas efetivas, financeiras e institucionais.
O diploma legal com a proposta de transferência de competências deveria, ainda, prever a possibilidade dos municípios, individualmente e de forma fundamentada, se oporem quando tal se revele prejudicial ao interesse público. A transferência de competências municipais devia ser limitada só tendo lugar nos casos expressamente previstos, passando a ser exercidas como competências próprias e exclusivas da CIM. As sobreposições de competências com os
municípios e com a administração central só podem ser evitadas através de um modelo de atribuições e competências da CIM bem claro e delimitado. (Estudo-Piloto das CIM, 2012:59)
2. Modelos de governação
O modelo de governação proposto é o descrito nos parágrafos seguintes:
Em relação ao órgão deliberativo da CIM, são apresentadas três soluções: a manutenção da sua constituição de acordo com o regime estabelecido na Lei n.º 45/2008; eleição direta dos membros do órgão deliberativo da CIM; uma solução mitigada, a qual poderá passar pela integração dos diversos presidentes de câmara no órgão deliberativo da CIM, os quais têm a legitimação direta decorrente dos resultados eleitorais das respetivas circunscrições.
Para o órgão executivo da CIM são apontadas, igualmente, três soluções: manutenção do regime estabelecido na Lei n.º 45/2008; eleição direta dos membros do órgão executivo da CIM; um modelo que possa importar na síntese entre as duas anteriores soluções, nomeadamente por via da eleição dos membros do órgão executivo da CIM em sede das diversas assembleias municipais, mediante o recurso ao método de Hondt. Neste caso foram abertas duas sub-hipóteses de concretização: os membros do órgão executivo da CIM a eleger pelas assembleias municipais são oriundos destas ou, ao invés, não provêm de quaisquer órgãos municipais. (Estudo-Piloto das CIM, 2012:63)
3. Modelo de gestão
O modelo de gestão proposto assenta numa CIM que disponha de serviços próprios, com uma organização semelhante à dos municípios. No entanto, a proposta exige a eliminação do cargo de secretário executivo constante da Lei n.º 45/2008, passando o órgão Executivo a ser constituído por elementos não provenientes de quaisquer órgãos autárquicos e em exclusividade de funções, garantindo-se o efetivo acompanhamento da gestão da CIM.
É mantida a possibilidade de criação de empresas intermunicipais, bem como a participação noutras pessoas coletivas (sociedades comerciais e associações) e a externalização de serviços através da celebração de contratos de concessão ou de aquisições de serviços.
Admitindo-se o exercício de competências partilhadas entre as CIM e os municípios, os encargos de funcionamento seriam repartidos de comum acordo entre a CIM e os municípios. Em matéria de recursos humanos da CIM, propôs-se a manutenção da utilização do contrato de trabalho em funções públicas quando não seja possível recrutar recorrendo à mobilidade (sem duração limitada) de trabalhadores municipais. (Estudo-Piloto das CIM, 2012:65)
4. Modelo de Financiamento
O modelo de financiamento proposto pelo grupo de trabalho assenta no modelo plasmado na Lei n.º 45/2008, melhorando os mecanismos que assegurem uma situação mais estável e, sobretudo, previsível na angariação de recursos públicos associados ao exercício das competências ou ao desenvolvimento de iniciativas pelas CIM. Assim, ao modelo de transferência e/ou delegação de competências nas CIM deverá estar associada a respetiva componente financeira que sustente a sua execução, assegurada através da nova Lei das Finanças Locais. Para além dos financiamentos comunitários, dos preços e taxas cobrados pelos serviços prestados e dos empréstimos, as receitas das CIM deviam ainda considerar as transferências do orçamento de Estado e de outras transferências da administração central para o exercício de competências delegadas; das transferências dos orçamentos municipais; e das outras transferências municipais para o exercício de competências delegadas.
Um princípio considerado na evolução das competências nas CIM foi o princípio da geometria variável, em função das características do seu território de influência, que seria assegurado através do recurso a mecanismos de delegação de competências e a contratos- programa. A CIM assume o papel de ator principal, no contexto do território, nomeadamente no desenvolvimento de parcerias com as principais instituições locais em articulação com as estratégias europeias, nacionais e das NUTS II, delineadas para o período 2014-2020 no âmbito Estratégia “Europa 2020”. Nesse sentido foram adiantadas as seguintes propostas: incluir na regulamentação do novo Quadro Comunitário de Apoio as unidades territoriais de base NUTS III uniformizando as configurações; rever a organização do território por comunidades intermunicipais (maior escala); incentivar e promover os projetos de carácter intermunicipal em detrimento dos projetos de carácter municipal; realizar Programas Territoriais de Desenvolvimento (PTD), a contratualizar por objetivos, baseados em indicadores de desenvolvimento económico e social, estabelecendo metas e que permitam a monitorização dos investimentos executados; fortalecer o papel institucional das CIM; desenvolver no território da CIM uma estratégia de planeamento da rede de provisão de serviços públicos de proximidade, através da realização de cartas intermunicipais de âmbito social, educativo, desportivo e de equipamentos de desenvolvimento económico.
Todos estes contributos serviram para justificar, reconhecer, promover e construir a base do quadro legal atual, na qual foi atribuído à CIM o determinante e potencial dinamizador do território, contribuindo para o reforço da coesão nacional e a promoção da solidariedade inter-
regional no âmbito das políticas de desenvolvimento, assente nos argumentos principais da eficiência da gestão pública e nos ganhos de escala em termos geográficos e demográficos.