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Como vimos, num período de 30 anos após a II Guerra Mundial, existiu nos países centrais do capitalismo uma política mais ampla, cujo eixo central era a política macroeconômica, associada a um conjunto amplo de elementos voltados para o bem-estar. Já nos anos posteriores à crise econômica da década de 1970, tais políticas sofrem uma redução. Ao mesmo tempo, o seguro desemprego, a intermediação da mão-de-obra e a formação profissional - componentes do conjunto daquela política de crescimento econômico e pleno emprego - e que visavam à prevenção do desemprego ou mesmo à atuação sobre os segmentos mais atingidos pelo desemprego, passaram a constituir na contemporaneidade a chamada Política

Pública de Emprego e Renda.

Para Azeredo (1998), o velho welfare state não foi – ou pelo menos, ainda não foi totalmente desmontado. Privilegiou-se um redirecionamento dos sistemas para uma maior focalização na busca de políticas específicas para enfrentar o problema do desemprego, estabelecendo novas formas de implementação das políticas sociais.

A compreensão das causas do desemprego retoma o posicionamento liberal e observa-se uma tendência a sua naturalização e aceitação, como algo intrínseco às mudanças tecnológicas, produtivas e econômicas. Os problemas do emprego são geralmente circunscritos aos supostos desequilíbrios do mercado de trabalho e à sua rigidez, principalmente às medidas de regulação dos mercados e das relações de trabalho, o alto custo do trabalho, os altos salários e até os fatores de atributos individuais da força de trabalho.

“[...] O aumento do desemprego deixa de ser relacionado ao padrão de crescimento econômico e ao papel e função do Estado na regulação econômica e social, via as políticas macroeconômicas, por exemplo, para ser, no entanto, tratado como questão restrita ao funcionamento do mercado de trabalho, às ‘disfunções’ e ‘desequilíbrios’ originados do próprio funcionamento do mercado“ (Alencar, 2001:128).

Neste sentido, a OIT, a OCDE, o Banco Mundial e o FMI vêm ressaltando a importância da atuação governamental para a construção de políticas de emprego orientadas para a retomada do crescimento econômico (uma posição mais da OIT), ao ajuste salarial e para as políticas de requalificação da mão-de-obra e voltadas ao mercado de trabalho.

O Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) fazem referências às causas do desemprego, culpando a rigidez das legislações que protegem o trabalho, ao seu custo e aos salários elevados. O Banco Mundial e o FMI ainda responsabilizam os sindicatos pelos baixos investimentos. Relacionam a luta sindical por melhores salários aos elementos que dificultam o bom funcionamento da economia, pois o custo dos salários é repassado para os preços dos produtos, diminuindo as vendas e a lucratividade das empresas, forçando a redução dos custos para as empresas, com a demissão de trabalhadores e acumulação das atividades com o emprego de menor número de trabalhadores. Já a OIT defende a diminuição do desemprego a partir do crescimento econômico e da maior flexibilização e organização do mercado de trabalho.

“[...] seguindo os diagnósticos e as recomendações dos organismos multilaterais, em especial da OIT, da OCDE, Banco Mundial e FMI sobre as políticas de emprego, temos três políticas fundamentais: retomada do crescimento econômico (em especial a OIT); políticas de moderação salarial; e políticas de caráter laboral ou voltadas ao mercado de trabalho”. (Gimenez, 2001:71).

Por conta destes aspectos nas políticas de emprego contemporâneas, Alencar (2005:141) denomina-as de políticas liberais de emprego, principalmente por sua natureza distinta do período anterior a década de 1970, caracterizando-as por “residuais, localizadas e compensatórias”.

Atualmente as “políticas de emprego e geração de renda” são caracterizadas por um conceito parcial, cujo objetivo específico tem uma ação direta explícita sobre o mercado de trabalho. Há certo consenso entre alguns dos estudiosos das políticas de emprego (Pochmann, 1999; Azeredo, 1998, Ramos, 2003; GIMENEZ, 2003), partindo da concepção dos organismos internacionais, sobretudo a OCDE e a OIT24,

24

GIMENEZ (2003) realiza uma análise sobre as políticas de emprego e como elas são tratadas pela OIT, OCDE e Banco Mundial.

em denominar de Política de Emprego “[...] toda política cujo objetivo fosse a

geração de novos empregos”25_{, ou seja,}

“[...] aquelas medidas que tendem a afetar, de forma mais ou menos direta, a oferta e/ou demanda de trabalho. Dessa forma estão descartadas todas as políticas macroeconômicas e as alterações no marco legal/institucional que regula o mercado de trabalho. Também não estão incluídas aquelas medidas que tendem a afetar a demanda de forma indireta e incerta, como o salário mínimo.” RAMOS, (2003:14-15).

A dificuldade na conceituação das políticas de emprego e renda se explica pela existência de outras formas políticas que geram algum impacto na sociedade e na questão do emprego e acabam afetando o mercado de trabalho, bem como o número e o tipo de empregos gerados, como é o caso das políticas macroeconômicas, das políticas estruturais e das políticas de proteção social. Para superar este impasse, entre os estudiosos da política de emprego passou a existir um consenso sobre o entendimento das políticas de emprego ou políticas de

mercado de trabalho, baseado na concepção da OCDE e OIT, que dividem tais

políticas em duas categorias: medidas passivas de garantia de renda e medidas

ativas de mercado de trabalho.

As políticas passivas ou compensatórias para o mercado de trabalho (OCDE)

se caracterizam pelos programas que visam uma transferência monetária ao

trabalhador desempregado ou a criação de programas potenciais de redução sobre a oferta de trabalho disponível no mercado. (Azeredo1998; Ramos, 2003).

De modo geral, as principais medidas passivas da política de emprego, de acordo com Ramos (2003) compreendem:

a) O Seguro-Desemprego - considerado o mais antigo e importante

instrumento de política passiva no mundo, consolidado nos países centrais, nos anos pós-segunda guerra, durante a vigência do Estado de Bem-Estar Social, sendo o primeiro programa organizado na França, em 1905. Possui natureza compulsória, voltado para garantir proteção ao desemprego involuntário26.

25

Op cit RAMOS (2003:14)

26

b) Extensão dos Ciclos Escolares - Consiste em medidas que incentivam

maior permanência dos jovens no sistema escolar, objetivando a redução da pressão do mercado de trabalho, diminuindo direta ou indiretamente o desemprego. Na verdade, trata-se de uma medida que posterga a pressão sobre o mercado de trabalho.

c) Aposentadoria Precoce - Trata-se da antecipação da retirada do mercado

de trabalho pessoas praticamente sem nenhuma chance de reinserção no mercado formal de trabalho, devido suas idades e formações, por meio de aposentadorias e pensões vitalícias. O provimento da aposentadoria pode ser menos oneroso para o cofre público do que o pagamento do seguro-desemprego por longos períodos.

d) Expulsão dos Imigrantes – Trata-se de imposição de exigências no

processo de imigração, para barrar a entrada de estrangeiros ou para deportação daqueles que não cumprem as exigências; justificando-se que haverá mais vagas no mercado de trabalho se houver menos estrangeiros, com isso, a diminuição da taxa de desemprego. É uma medida que se tornou popular e polêmica nos últimos anos, nos países centrais, pois, faz parte do discurso populista e carrega conceitos discriminatórios.

As políticas ativas compreendem as ações que tendem a gerar mais empregos, tanto no setor privado como no público, e alterar o perfil da oferta de trabalho, sendo as principais:

a) Formação Profissional: Medidas de formação, capacitação, qualificação ou

reciclagem profissional, voltadas às necessidades de mercado de trabalho (nem sempre) para adultos e jovens que já saíram do sistema escolar para a vida ativa. São previstos custos com formação, subsídios financeiros (ajuda com alimentação, transporte para locomoção do beneficiário, bolsa-auxílio, etc), estágios. Visam atingir adultos desempregados e trabalhadores com risco eminente de perda de emprego. Esta talvez seja a Política Ativa mais popular, tanto no Brasil como nos países mais desenvolvidos. É uma Política Ativa dado que se parte da suposição que ao se elevar a qualificação ou formação de um indivíduo aumentam suas chances de encontrar um emprego ou para se evitar demissão, no caso da pessoa ocupada.

b) Intermediação – Consiste na formação de um “balcão de emprego”, que

visa estabelecer a intermediação entre demanda e oferta de trabalho, diminuindo o tempo da procura de emprego e da mão-de-obra. Entre as atividades deste programa se incluem o levantamento das vagas oferecidas pelas empresas (faixa etária requerida, perfil educacional e de qualificação, salário, perspectivas profissionais, etc.) e das características dos indivíduos que procuram emprego (também faixa etária, qualificação, etc.).

c) Apoio aos Micros e Pequenos Empreendimentos – Esta medida é muito

comum nos países subdesenvolvidos; trata-se de o governo fornecer às pequenas e micro-empresas subsídios financeiros e até apoio técnico na gestão do negócio, no desenvolvimento tecnológico, design, busca de novos meios de comercialização, etc. Os programas voltados às pequenas e micro-empresas estão vinculados às potencialidades destas em termos de geração de empregos, baseados nos levantamentos de dados, os quais mostram que essas empresas geram mais postos de trabalho se comparadas com as grandes empresas e, dessa forma, ajudá-las em seu desenvolvimento significa promover indiretamente a geração de novos empregos.

d) Subsídios à Contratação de uma Determinada População Alvo – Esta

medida estimula, de forma direta ou indireta, à contratação de um segmento populacional com dificuldades específicas de inserção no mercado de trabalho, como os jovens sem experiência profissional e/ou sem qualificação, e os trabalhadores com necessidades especiais. Esse tipo de medida pode utilizar-se de concessão de subsídios às empresas, na medida em que elas empregam esse grupo populacional e recebem em troca, abatimento no sistema tributário, por exemplo.

e) Criação Direta de Trabalho pelo Setor Público – Esta é uma medida

aplicada em casos excepcionais, em situação de emergenciais, como no caso de catástrofes. No Brasil, ela apareceu como frentes de trabalho e em certos países desenvolvidos, em ocasiões muitos específicas, como as grandes crises de desemprego. Contudo, na maioria das ocasiões, essa forma de gerar empregos era indireta, mediante obras públicas e não mediante a contratação direta (elevar o número de funcionários públicos para reduzir o desemprego). O pensamento

neoliberal predominante coloca esta iniciativa do lado de fora das políticas de emprego, justificando ser de alto custo para os cofres públicos.

f) Redução da Jornada de Trabalho – Embora não haja consenso sobre esta

medida como uma política ativa, ela permite um aumento da demanda de trabalho através da distribuição do mesmo tempo de trabalho por um número maior de trabalhadores, desde que sejam limitadas às horas extras e que o setor público subsidie parte dos custos adicionais assumidos pelo empresariado (Barbosa, A Moretto, A., 1998).

No Brasil, as políticas de emprego e renda são classificadas, de um modo geral, em dois tipos27_:

- As chamadas políticas passivas para o mercado de trabalho, compreendidas pelo benefício do seguro-desemprego, que atua no provimento de assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado oriundo de emprego formal; pelo abono salarial para as faixas salariais mais baixas; e pelos serviços de intermediação de mão-de-obra voltados para diminuir o número de pessoas que procuram emprego.

- As políticas ativas, que objetivam aumentar as oportunidades de trabalho e renda para os trabalhadores, garantindo-lhes renda para sua sobrevivência e da família, tirando-os da situação de miserabilidade. Compreendem a qualificação da mão-de-obra, programas de apoio a pequenos e micro empreendimentos, aumento da escolaridade básica dos trabalhadores, requalificação profissional, crédito aos micro e pequenos empreendimentos, formais e informais, com potencial de geração de empregos, incentivos à melhoria de qualidade e de oferta do trabalho autônomo.

27

Atualmente, estão em debate outros tipos de classificação. Por exemplo, Pochmann apud Lima (2007) distingue as políticas de emprego em ativas (que geram, de fato, emprego) e compensatórias (que atenuam a situação do desemprego e/ou contribuem para a reentrada no mercado de trabalho). Neste caso, permite-se incluir a intermediação de mão-de-obra e a qualificação profissional. Cf Lima (2007:96-97)

CAPÍTULO II