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Como decorre do conceito de administração, também a Administração Escolar envolve sentidos aparentemente contraditórios: por um lado, de governo, direção, definição de políticas e de filosofias de educação, planos de ação, normas e recursos; por outro lado, de serviço, apoio e execução detalhada das orientações políticas.

Licínio Lima, 2010, p. 1

Atualmente, o dicionário online da língua portuguesa da Porto Editora18 _define

administração como “1. ação ou efeito de administrar 2. gestão de negócios públicos ou privados; governo 3. ato de dar a tomar (medicamentos) 4. gestão (de negócio, património) 5. gerência; direção (de empresa) 6. sede de serviços administrativos 7. ação de conferir (sacramento)” e, ao nível da administração do Estado, como “administração pela qual o Estado prossegue os fins que lhe são próprios”. O que deixa antever, na linguagem corrente, e não só, como avisa Barroso (1995a), alguma confusão na utilização dos conceitos governar, administrar, dirigir e gerir.

No início do século XX, como vimos no ponto 1.3., Fayol entendia que a administração era uma das seis funções essenciais da organização empresarial e que o ato de administrar era constituído por cinco elementos-chave: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Considerando-a a função mais importante, Fayol distingue-a no entanto do ato de governar, “c’est une fonction qui se répartit, comme les autres fonctions essentielles, entre la têtes et les membres du corps social” (Bélanger & Mercier, 2006, p. 88). Sublinhando que a administração “n’est que l’une des six fonctions dont le gouvernement doit assurer la marche” (Bélanger & Mercier, 2006, p. 89). Esta distinção entre governar e administrar, de acordo com Barroso (1995a, p. 421), está bem presente no que diz respeito à administração pública, que vê “nela uma maneira de regular as suas relações com os órgãos políticos: estes definiam os objectivos, aquela preparava e executava as suas decisões”. No mundo das empresas, para os autores que deram continuidade à obra de Fayol, administrar e dirigir vão aparecer, muitas vezes, como funções sobrepostas. O que se explica, em parte, por causa da influência, cada vez maior, que a administração tem na definição dos objetivos da organização, assim como na sua orientação.

A partir dos anos 1960, a valorização das práticas de gestão, que “ofuscam” a função e o conceito de administração, a evolução do próprio conceito de gestão, entre outros fatores, vão alterar o significado destes termos. Enquanto o termo administração se vai manter ligado ao

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domínio das funções do Estado, fora deste, administrar e gerir não escapam a alguma “confusão linguística” e “tornam-se muitas vezes sinónimos, quer na linguagem dos não especialistas, quer mesmo dos especialistas” (Barroso, 1995a, p. 422). Em 1968, Jacques Minot ilustra muito bem esta situação ao escrever:

Beaucoup d'auteurs, d'administrateurs, d'hommes politiques, emploient couramment les termes d'administration et de gestion l'un pour l'autre comme s'ils étaient synonymes. Le législateur semble quelquefois les confondre, comme s'ils étaient équivalents. Ceux qui reconnaissent à ces termes une signification différente s'en tiennent à des distinctions qui pour être importante n'en apparaissent pas moins comme secondaires. Pour les uns, administrer consisterait à soumettre une situation donnée à un ordre juridique, tandis que gérer consisterait à veiller à la conservation et au bon usage de certains biens. La première de ces activités serait de nature juridique, la seconde de nature économique. Pour d'autres, ces deux types d'activités se différencieraient surtout par leur portée. Tandis que l'intervention de la première engagerait l'avenir de l'organisation ou retentirait sur l'ensemble de ses activités, l'incidence de la seconde serait plus limitée dans le temps et l'espace. L'une serait plus politiques, plus globale que l'autre, qui serait plus quotidienne et plus routinière. Pour d'autres encore, l'administration et la gestion se distingueraient par une grande inégalité dans l'exercice de l'autorité, la première comportant une part de commandement dont serait dépourvue la seconde. (Minot, 1968, p. 65).

Aliado ao fenómeno da valorização da gestão, temos também a crescente influência dos autores norte-americanos na Europa, bem patente na utilização do termo

management

, não só em países de língua inglesa, como em países de outras línguas. Há autores franceses, por exemplo, que fazem uso deste termo para o associar a uma dinâmica própria das práticas de gestão utilizadas em certas empresas. No entanto, outros autores da mesma língua não adotam este “modernismo”, preferindo utilizar o termo

gestion

, “ainda que o seu significado se tenha atualizado e passado a abranger a organização no seu conjunto” (Barroso, 1995a, p. 425). Em Portugal, a situação apresenta algumas semelhanças. Enquanto no meio académico e na literatura da especialidade se usa, maioritariamente, o termo gestão, no meio empresarial, muito pela ligação que este mantém com a língua inglesa, usa-se o anglicismo

management

. Preferência a que não é certamente alheio “o carácter simbólico da adopção do termo americano como expressão de uma modernização das práticas de gestão (“à americana” ou “à japonesa”)” (Barroso, 1995a, p. 425).

No campo da educação, Barroso (1995a) constata a existência de uma confusão de significados semelhante. O autor observa que se nos Estados Unidos administração é o termo associado às primeiras tentativas de construção de uma “teoria administrativa” para a educação, no Reino Unido o termo atualmente utilizado nesse contexto é

management

. Tony Bush (2011, p. 2), autor que considera vital a ligação entre as atividades de gestão e os objetivos e as finalidades da educação, afirma a este propósito: “Management is directed at the achievement of certain educational objectives. Unless this link between purpose and

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management is clear and close, there is a danger of 'managerialism', 'a stress on procedures at the expense of educational purpose and values'”. Ron Glatter (1992, p. 147), outro autor britânico que defende a utilização do termo gestão aplicado ao campo da educação, adverte todavia que

Nunca considerámos a gestão como uma actividade puramente técnica, divorciada dos valores e objectivos educacionais, um receio sentido por muitos dos actores escolares. A gestão deve ser tomada como uma actividade que pode facilitar e estruturar a definição dos objectivos e que pode igualmente dar- lhe expressão prática.

Curiosamente, no Brasil, país onde os termos administração e gestão eram usados, de uma forma geral, como sinónimos, é o termo administração que tem uma forte conotação “técnico-gerencial”, pelo que, “tendo a educação um componente político próprio, passou-se a privilegiar o termo gestão da educação, caracterizando um processo político-administrativo contextualizado, que organiza, orienta e viabiliza a prática social da educação” (Secretaria de Educação Básica, 2004, p. 23).

Em 1980, o canadiano Christopher Hodgkinson (1991) apresentou à Canadian Association for the Study of Educational Administration uma forma diferente de distinguir administração de gestão. Esta proposta traduz-se num ciclo dinâmico, interminável, de “policy- making-administration/policy-implementation-management” que se divide em seis fases (ver esquema da figura 4). Numa primeira fase, deliberadamente designada pelo autor por filosofia, definem-se a um nível superior da administração os valores da organização, fazendo uso de “imagination, intuition, speculation, hypothesis, argument, dialectic, logic, rhetoric, value analysis and clarification” (p. 63). Estas representações, localizadas no plano das ideias, são numa segunda fase traduzidas num plano. Este plano é depois transportado para o plano das pessoas, o que constitui a terceira fase. É nesta fase que se concretiza o processo político de persuasão, o plano é “vendido” aos elementos-chave da organização e aos membros que controlam os recursos necessários a realização do plano. Na quarta fase, “which has now become more manegerial than administrative but is still within the realm of art and politics rather than a science” (p. 63), para além de serem mobilizados os recursos que permitem a concretização do plano são também motivados os recursos humanos a favor dos objetivos definidos. Num novo plano, que já não é apenas o plano das ideias nem o plano das pessoas, o plano das coisas, os acontecimentos e os recursos organizacionais vão ser agora geridos, são criadas e ajustadas rotinas na organização do trabalho diário. Finalmente, a última fase, a da monitorização, que

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inclui “formal supervision, auditing, accounting, reporting and evaluation” (p. 63), vai realimentar um novo ciclo de administração/gestão.

Figura 4 – A administração e a gestão segundo Hodgkinson

Fonte: Hodgkinson (1991, p. 64)

A distinção que Hodgkinson (1991) faz entre administração e gestão dá um outro sentido à reforma da administração escolar portuguesa, que teve origem nas propostas da CRSE19. Como iremos ver com mais pormenor no capítulo seguinte, o modelo proposto pela

CRSE distingue entre direção, que se ocupa “principalmente da definição de políticas, de valores e de orientações gerais” (Formosinho, Fernandes & Lima, 1988b, p. 155), e gestão, “predominantemente técnica, exigindo sobretudo capacidade de organização e de implementação” (Formosinho, Fernandes & Lima, 1988b, p. 155). Esta distinção, adotada pelas diferentes soluções organizacionais que se implementaram posteriormente nas escolas portuguesas, tem assim a pretensão de conciliar duas perspetivas diferentes. Por um lado, salvaguardar os valores associados à educação, por intermédio de um órgão que conta com a representação dos vários interessados no processo educativo, das exigências técnicas relativas à

19 _{Embora existam diferenças entre o que foi proposto pela CRSE e o que haveria depois de ser aprovado pelo}

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gestão dos estabelecimentos de ensino. Por outro lado, entregar esta componente técnica a um órgão que tem a responsabilidade de implementar e executar as políticas e as orientações determinadas pela direção.

Com base na LBSE e nos contributos da escola clássica da teoria das organizações, Formosinho, Fernandes e Lima (1988b) consideram que a administração é mais ampla que a gestão e que “a segunda [é] uma função da primeira” (p. 155). Referindo-se aos trabalhos de Luther Gulick e Lyndall Urwick, que desenvolveram e consagraram em 1937 o acrónimo

posdcorb

– que deriva de planear (

planning

), organizar (

organizing

), prover pessoal (

staffing

),

dirigir (

directing

), coordenar (

co-ordinating

), informar (

reporting

) e orçamentar (

budgeting

) –, Formosinho, Fernandes e Lima (1988b) julgam que

ficaria claro que as funções direcção e de gestão, entendida esta como a conjunção de funções de organização, recrutamento de pessoal, coordenação, informação, etc., são efectivamente distintas e representam diferentes funções administrativas abrangidas pelo conceito mais amplo de administração (p. 155).

Convém no entanto sublinhar, na linha daquelas que eram as nossas considerações iniciais, que as propostas da CRSE se constituíram como o segundo dos dois momentos marcantes na evolução do significado dos termos administração, direção e gestão. O primeiro tinha acompanhado a revolução de abril e a respetiva mudança de regime. Enquanto noutros países o termo gestão é adotado para referenciar os órgãos e os processos que dizem respeito ao funcionamento das escolas, devido à valorização da função gestão nas empresas, em Portugal a adoção desse termo está associada às mudanças, de “sentido marcadamente simbólico” (Barroso, 1995a, p. 432), que acompanham a “revolução dos cravos”. Se até aí era usado o termo direção, num modelo baseado no exercício do poder individual, como sinal de rutura é introduzido o termo gestão, por pressão do “movimento reivindicativo dos professores que em muitas escolas, entre Abril e Maio de 1974, demite os reitores e os directores e elege «comissões de gestão»” (Barroso, 1995a, p. 433).

Em resumo, em função dos autores, das épocas e dos contextos os termos administração, direção e gestão podem apresentar diferentes significados. O propósito que acompanha o nosso trabalho inclina-se para a utilização dos significados que resultaram dos trabalhos da CRSE.

Dito isto, vamos ao longo do capítulo seguinte, fazer um pequeno enquadramento da escola como o resultado da evolução de um “longo processo histórico de construção e institucionalização” (Lima, 2011a, p. 155). Processo onde se debatem tendências de

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centralização/descentralização cuja influência se reflete na forma como a escola é administrada e gerida, assim como na natureza das relações que os seus diversos órgãos estabelecem entre si, e, não menos importante, na forma mais ou menos desarticulada como esses órgãos se relacionam.

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