Ledd- etning
3. FORHOLDET TIL OBJEKTET
A democracia é, no sentido constitucional, a democratização da democracia. José Gomes Canotilho, 1991, p. 421
Antes do 25 de abril de 1974, a escola estava sujeita a um forte e apertado controlo12
por parte do Estado13. O controlo político e ideológico exercido sobre a escola servia para
propagar os valores do antigo regime: Deus, Pátria e Família. Com a transição para um regime político democrático outras missões14 lhe vão ser confiadas.
Antes de mais, devemos ter presente que a educação faz parte de um conjunto mais vasto de atribuições do Estado. Estas tarefas recaem sobre o que usualmente designamos por Administração Pública e que podemos definir como “o conjunto de organizações encarregadas de levar a cabo a actividade administrativa” (Formosinho, 2005, p. 21), por intermédio da qual se pretende “satisfazer um conjunto de necessidades comuns fundamentais para a vida da colectividade”15 (Formosinho, 2005, p. 21). De uma forma genérica, podemos dizer que à
Administração Publica cabe o papel de
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entre o Estado e a sociedade, cabendo às organizações administrativas responder às necessidades da sociedade (Oliveira, 2007). Consciente de que todas as classificações possuem virtudes e defeitos, Gournay (s.d., pp. 25-26) propõe-nos quatro categorias onde encaixa as missões que o Estado realiza: as missões de soberania (ou funções políticas), as missões económicas, as missões sociais e as missões educativas e culturais. Iremos, obviamente, centrar a nossa atenção nesta última categoria.Pode ler-se na Constituição da República Portuguesa promulgada em abril de 1976, quase dois anos depois da revolução, que “O Estado promoverá a democratização da educação e as condições para que a educação, realizada através da escola e de outros meios formativos, contribua para o desenvolvimento da personalidade e para o progresso da sociedade democrática e socialista” (artigo 73.º, ponto 2). Enquanto lei fundamental, a Constituição, para
12 Como veremos no capítulo seguinte, muitos serão os esforços desenvolvidos pelo Estado para recuperar algum do
controlo perdido durante a revolução de abril de 1974.
13 Faremos uso dos conceitos de Estado e de sociedade civil que resultam das perspetivas, para nós
complementares, de dois autores. Para Bresser-Pereira (1995, p. 87) “a sociedade civil é o povo, ou seja, o conjunto de cidadãos, organizado e ponderado de acordo com o poder de cada indivíduo e de cada grupo social, enquanto que o Estado é o aparato organizacional e legal que garante a propriedade e os contratos”. Formosinho (2005, p. 25) usa “o conceito de Estado no sentido de estado-administração, isto é, pessoa colectiva pública que, sob a direcção do Governo, desempenha a actividade administrativa”.
14 Seguiremos o entendimento que Bernard Gournay (s.d., p. 24) tem acerca do uso deste termo: “Este vocábulo
será tomado aqui num sentido muito restrito. Entender-se-á por missões as funções com vista às quais os serviços públicos foram instituídos pelo poder político”.
15 Formosinho (2005, p. 21) chama a atenção para o facto de também se chamar administração pública à atividade
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além de definir os direitos fundamentais dos cidadãos portugueses, define também a estrutura do Estado e os princípios que vão reger a sua atuação. Devido às “opções políticas e ideológicas decorrentes do período revolucionário que se seguiu à rutura contra o anterior regime autoritário” (Assembleia da República, s.d.), o texto da Constituição foi até hoje revisto várias vezes. Na primeira vez em que isso aconteceu, num demorado processo que ocorreu de abril de 1981 a setembro de 1982, a expressão “progresso da sociedade democrática e socialista” deu lugar à expressão “progresso social e para a participação democrática na vida colectiva”. Um sinal da consolidação da nossa democracia, em detrimento do espírito revolucionário que presidiu ao texto originário. Atualmente o texto atrás citado tem a seguinte redação:
O Estado promove a democratização da educação e as demais condições para que a educação, realizada através da escola e de outros meios formativos, contribua para a igualdade de oportunidades, a superação das desigualdades económicas, sociais e culturais, o desenvolvimento da personalidade e do espírito de tolerância, de compreensão mútua, de solidariedade e de responsabilidade, para o progresso social e para a participação democrática na vida colectiva.
Mas, com mais ou menos espírito revolucionário pelo meio, a Constituição afirma claramente a opção política adotada: enveredar pelo princípio democrático. Depois de uma longa ditadura, de quase 50 anos, quando Portugal resolveu consagrar na sua Constituição “o princípio democrático, não se “decidiu” por uma teoria em abstracto, antes procurou uma ordenação normativa para um país e para uma
realidade histórica
” (Canotilho, 1991, p. 418). Com a substituição de um regime autocrático por um regime democrático, os papéis desempenhados pelo Estado e pela sociedade civil são profundamente revistos e reformulados. O reflexo desta intenção encontra-se patente em vários dos artigos da Constituição de 1976. Podemos referir, a título de exemplo, os pontos 1 e 2 do artigo 268.º que dizem respeito à estrutura que a Administração deve adotar:1. A Administração Pública será estruturada de modo a aproximar os serviços das populações, a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio das organizações populares de base ou de outras formas de representação democrática, e a evitar a burocratização.
2. Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção e superintendência do Governo.
Ainda relativamente ao texto da Constituição, José Gomes Canotilho (1991, p. 433), especialista de renome em direito constitucional, fala-nos de
democratização da administração
e que, de acordo com o autor, se pode manifestar das seguintes formas:33
(1) substituição das estruturas hierárquico-burocráticas por formas de deliberação colegial [ex.: gestão democrática das escolas, onde os conselhos de gestão substituíram os directores (cfr. art. 77.º)]; (2) introdução do voto na selecção das pessoas a quem foram confiados cargos de direcção individual; (3)
participação paritária de todos os elementos que exercem a sua actividade em determinados sectores da administração (ex. a questão da paridade de professores, estudantes e funcionários na gestão das escolas superiores); (4) transparência ou publicidade do processo administrativo/direito de informação dos cidadãos sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados (cfr. art. 268.º/1); (5) gestão participada, ou seja, participação dos administradores através de organizações populares de base e de outras formas de representação na gestão da administração pública (arts. 9.º/c, 48.º, 65.º/a/b, 66.º, 70.º/3 e 263.º).
O que nos parece apontar para uma vontade clara de aprofundar o princípio democrático, nomeadamente, por intermédio da escola: as novas missões, que tínhamos mencionado mais atrás, que o Estado vai confiar à escola. Vontade que se encontra visivelmente expressa na Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, mais conhecida por LBSE, e manifesta logo no ponto 2 do artigo 1.º: “O sistema educativo é o conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma permanente acção formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso social e a democratização da sociedade”.
Apesar de algumas alterações entretanto introduzidas na LBSE, o Estado continua a pretender que a escola cumpra estas funções. Para as levar a cabo, como qualquer outra organização, a escola vai precisar de uma estrutura adequada. Pelo que nos parece adequado discutir de seguida, fazendo uso de uma tipologia proposta por Lima (1996, p. 7), a “classificação e caracterização conceptual dos modelos de gestão [escolar]”.