Identitet og irrasjonalitet

Com o objetivo de garantir mais subsídios à análise na área de educação, nas tabelas abaixo estão apresentadas a série histórica dos resultados do acompanhamento da freqüência escolar entre os anos de 2006 a 2009.

Segundo o relato dos representantes municipais da área de educação foi possível perceber que entre as maiores dificuldades apresentadas, no que tange ao acompanhamento, estão o volume de trabalho e o cumprimento dos prazos determinados em âmbito nacional. No que diz respeito à sistemática e ao manuseio do sistema de acompanhamento da freqüência escolar, não se observa críticas a respeito. Por outro lado, a sistemática de acompanhamento é trabalhosa e ocupa a maior parte do tempo dos representantes da área, restando pouco espaço para o planejamento de ações sobre os resultados do acompanhamento em si.

Tendo como base as informações do registro da freqüência dos quatro municípios expressos nas tabelas 11, 12, 13 e 14, observamos um comportamento muito similar.

No município de Santo André o percentual de acompanhamento da freqüência escolar em relação ao total de beneficiários no perfil, nunca esteve abaixo de 80%. No ano de 2009, em todos os períodos de acompanhamento, o percentual de crianças e adolescentes acompanhados foi superior a 95%. Isto significa que, com base na média de 2009, das 19.595 mil crianças e adolescentes do PBF a serem acompanhados no município, 19.129 mil, o que equivale a 97,6% do total, foram acompanhados, ou seja, freqüentam a escola. Os outros 2,4% restantes, segundo a média de 2009, representam 465 crianças e adolescentes sem informações registradas ou não localizados pelos técnicos municipais.

Conforme analisado na discussão sobre os motivos, do total de crianças e adolescentes acompanhados, 3,6%, em média, descumprem a condicionalidade na área de educação, conforme é possível observar na tabela 11. É sobre este público, em situação de descumprimento, que a Senarc junto com a SNAS orientam o acompanhamento familiar, partindo do princípio de que estas famílias se encontram em situação de maior vulnerabilidade e risco social.

Por isso, a orientação sobre a correta identificação dos motivos, discussão já observada em análise anterior, representa um desafio aos municípios, caso queiram avançar no sentido das orientações estabelecidas em âmbito federal.

Tabela 11. Resultado do Acompanhamento da Frequência Escolar de Santo André - 2006 a 2009

Em Diadema, com base na média de acompanhamento registrada nos cinco bimestres de 2009, das 18.693 mil crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos, beneficiários do PBF, para serem acompanhadas, 16.148 tiveram a freqüência à escola registrada, o que equivale a 86,4% do total. O restante, em torno de 13% em média, o que representa 2.545 crianças e adolescentes, não foram acompanhados porque não foram localizados em nenhuma escola do município ou ficaram sem informação em virtude de falhas oriundas das informações do Cadúnico, por exemplo. Percebe-se que este percentual de alunos sem informação é bem superior ao registrado pelo município de Santo André e sua redução representa um desafio à área de educação do município de Diadema.

O percentual de descumprimento devido ao registro de baixa freqüência escolar é de 5%, conforme mencionado na análise do registro dos motivos, inferior ao percentual de crianças e adolescentes para os quais a informação nem foi registrada.

Tabela 12. Resultado do Acompanhamento da Freqüência Escolar de Diadema - 2006 a 2009

No município de Mauá, o número médio de crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos com perfil PBF, no ano de 2009, a terem a freqüência escolar acompanhada foi de 17.452 mil, sendo que destes, 15.466 mil foram acompanhados o que representa 88,6% do total. Os alunos sem informação não acompanhados totalizaram 1.986 mil, o que equivale a 11,4% em média. O percentual de descumprimento médio registrado por aqueles que tiveram o acompanhamento da freqüência escolar registrado com percentual inferior a 85%, foi de 4,8%. Percebe-se que o percentual de alunos sem informação é superior ao percentual de alunos que descumprem as condicionalidades, podendo indicar uma situação ainda maior de

risco social que os tenham levado a desistirem dos estudos, por exemplo. Essa é uma questão que tem sido tratada pela Senarc por meio de instrução operacional.

Na Tabela 13, pode-se observar a série histórica do acompanhamento da freqüência escolar desenvolvido pelo município de Mauá.

Tabela 13. Resultado do Acompanhamento da Frequência Escolar de Mauá - 2006 a 2009

No município de São Bernardo do Campo, do total de 21.556 crianças e adolescentes, em média, para serem acompanhadas em cada bimestre do ano de 2009, 20.598 mil tiveram a freqüência escolar registrada no sistema. Destas, 4,48 %, o que equivale a 958 crianças e adolescentes, não tiveram qualquer informação de freqüência apurada. O percentual médio de descumprimento identificado no período foi de 7,2% o que representa 1.555, número superior ao registro de crianças e adolescentes sem informação.

Tabela 14. Resultado do Acompanhamento da Freqüência Escolar de São Bernardo do Campo - 2006 a 2009

Conforme observamos na exposição dos resultados do acompanhamento da freqüência escolar, o percentual de crianças e adolescentes que tem freqüência inferior a 85%, o que caracteriza descumprimento de condicionalidade, é significativo ao considerarmos que, em média, a falta às aulas de 900 crianças e/ ou adolescentes por bimestre pode gerar efeitos sobre o benefício da família que, se já estiver em situação de vulnerabilidade/ risco social e nenhuma ação for feita pelo município (recurso ou interrupção dos efeitos do descumprimento), poderá ficar ainda mais fragilizada devido à insuficiência de renda. Percebemos que perante os argumentos dos representantes da educação, com exceção do município de Santo André que sinaliza alguma ação, não se observa nenhuma sistemática que garanta algum tipo de atividade a partir do resultado do acompanhamento, com intuito de identificar quais motivações no contexto familiar provocam o descumprimento. Além disso, embora os representantes dos municípios de Mauá, São Bernardo e Santo André tenham promovido orientações nas escolas quanto ao registro dos motivos, percebe-se que os maiores

percentuais de registro se alternam entre motivo inexistente na tabela, escola não informou o motivo, motivos sociais familiares e doença do aluno. Não cabe aqui indagar se estes motivos são reais, mas por outro lado, não é possível afirmar que são representativos da realidade, sendo plausível sugerir que eles, ainda assim, são um indicador que podem orientar um trabalho mais próximo com as famílias, o que não se observa na área de educação. Outra situação que ficou visível na análise dos dados é que, embora a legislação federal sobre condicionalidade orient e ressalte o descumprimento da condicionalidade como um indicador de vulnerabilidade, não se observa a mesma preocupação sobre os percentuais de crianças e adolescentes sem informação o que, sem dúvida, pode caracterizar uma situação ainda mais agravante de risco social.

Na tabela 15 é apresentada uma síntese dos percentuais médios por bimestre, tendo como referência o ano de 2009, de crianças e adolescentes sem informação comparados com os percentuais de descumprimento, observados nos quatro municípios em questão.

Tabela 15. Número médio de Crianças e Adolescentes sem informação e em descumprimento, por bimestre/ ano 2009

Em Diadema e Mauá, os percentuais de crianças e adolescentes sem informação é bem superior aos percentuais de descumprimento. Já nos municípios de Santo André e São Bernardo, onde se observam os maiores percentuais de acompanhamento, a quantidade de crianças e adolescentes sem informação é inferior ao descumprimento. Com exceção das instruções operacionais divulgadas pela Senarc, não se identifica qualquer outra orientação aos municípios para o desenvolvimento de um trabalho sobre o dado de crianças e adolescentes sem informação de freqüência. O benefício dessas famílias, cujas crianças e adolescentes não foram acompanhados, não está sujeito à aplicação dos efeitos decorrentes do descumprimento, está garantido. Por outro lado, os percentuais podem estar ocultando uma situação de abandono/ evasão escolar caracterizada por questões sociais decorrentes da situação de pobreza.

No item a seguir será apresentado o relato das entrevistas com os representantes da assistência social, o qual orientará a verificação dos resultados finais em torno da questão que se pretende responder.

4.3 – Análise da Pesquisa com representantes da Assistência Social

Na área de Assistência Social foram entrevistadas quatro pessoas. Uma delas com formação em psicologia e as outras três com formação em serviço social. As pessoas entrevistas trabalham diretamente com a proteção social básica no município e também com a Coordenação do Programa Bolsa Família. Abaixo segue uma tabela com as informações resumidas por pessoa entrevistada.

Quadro 09. Perfil dos entrevistados na assistência social

A entrevista com os representantes da assistência social foi mais complexa considerando a relação mais estreita entre proteção social básica e transferência de renda no âmbito do Sistema Único de Assistência Social. A exposição da análise foi feita por eixo conforme se observa no conteúdo dos itens que seguem.

Eixo 1 – Aspectos Gerais do Programa Bolsa Família

A proposta contida neste eixo foi conhecer um pouco da visão dos profissionais da assistência social acerca da visão que eles têm sobre o Programa Bolsa Família e como se efetiva na prática a relação entre famílias e profissionais. Além disso, observar se o PBF está integrado na perspectiva do SUAS.

A pessoa entrevistada do município de Santo André afirmou que a abordagem entre profissionais e famílias está totalmente orientada com enfoque em direitos. Os profissionais consideram que o PBF é um direito de toda a família que necessitar da transferência de renda e trabalham para que, por meio do atendimento familiar, as famílias consigam superar as condições em que se encontram. Quando questionada sobre o fato do PBF não atender todas

as famílias que se enquadram no perfil de renda exigido, a representante de Santo André disse que nenhuma família fica descoberta, pois aquelas que não são beneficiárias do PBF são inseridas no Renda Cidadã, programa de transferência de renda do Governo do Estado de São Paulo, até que consigam ser contempladas pelo PBF. Além disso, enfatizou que o PBF “contribui para a consolidação do SUAS”.

Para a representante de São Bernardo do Campo, a abordagem inicial entre profissionais e famílias é feita no momento do Cadastro Único por atendentes que não são orientados para a discussão acerca do direito das famílias. Considera que esses atendentes não têm a qualificação necessária para que se inicie, no momento do cadastro, um processo de conscientização das famílias sobre os seus direitos e deveres. Por outro lado, boa parte das assistentes sociais considera que não é papel delas preencher o Cadastro Único, justificando que é um instrumento muito burocrático. O Cadastro Único é visto como “um caderno azul cheio de folhas e que tem que colocar documentos”. Todavia ressalta que os profissionais do serviço social têm a visão do direito e, particularmente, considera que todo direito tem que estar acompanhado do dever.

Em relação à visão dos profissionais da assistência social sobre o PBF, a pessoa entrevistada enfatiza que eles consideram ser “uma política importante, que traz algumas diferenças e que o [recurso] financeiro é o grande chamariz e é a partir dele que tentam desenvolver o trabalho com as famílias”. Para a representante de São Bernardo o grande gargalo do Programa é não ter condicionalidade na assistência social, pois considera que a partir da cobrança de condicionalidade que seria possível desenvolver o trabalho com as famílias e não apenas pela transferência do beneficio. Opina que “em um primeiro momento conta o que é obrigatório, pois se não for obrigatório a família não comparece.”

Quanto à integração do PBF no âmbito da política de assistência social, salienta que o programa está integrado no SUAS, mas a integração ainda está muito aquém do que deveria ser. Ressalta que por falta de prioridade política e, consequentemente, pela ausência de uma estrutura adequada, o município está muito atrasado na implementação do Sistema Único de Assistência Social. Por fim, enfatiza que o Bolsa Familia para muitas famílias não é apenas um complemento e reforça que “tem gente que vive do Bolsa Família”.

Para a representante do município de Mauá no momento do cadastramento da família para tentar receber o Bolsa Família, já tem início um processo de garantia de direitos, pois famílias que não tem documentação são encaminhadas para que possam obtê-la.

No município tem uma sede própria responsável pela gestão do Cadastro Único e do Programa Bolsa Família. Quando as famílias procuram os CRAS para receberem o Bolsa Família, elas são inseridas em uma listagem que é encaminhada para a sede Central do Cadastro e do PBF, onde é feito um agendamento que retorna ao CRAS para que a coordenadora do Centro comunique às famílias sobre a data que deverão comparecer para fazerem o cadastro único no local Central. O mesmo procedimento é utilizado para o recadastramento de famílias.

Segundo a técnica entrevistada, antes de encaminhar a listagem das famílias à sede do cadastro e do PBF, elas são chamadas para receberem orientações acerca dos critérios de elegibilidade para participarem do Bolsa Família e para terem o Cadastro Único preenchido. Posteriormente é que encaminham a listagem das famílias que estão dentro do perfil para serem cadastradas e para receberem o PBF. Se a família não comparecer na data marcada, mas procurar o CRAS e justificar a ausência, uma nova data será agendada. Porém se a família não comparecer, os profissionais não têm condições de contatá-las devido ao volume de trabalho.

Na visão dos profissionais de Mauá, o Programa Bolsa Família é um trabalho de inclusão social e de garantia de direitos. A representante de Mauá também concorda que o PBF perde a perspectiva do direito ao não garantir a inserção imediata das famílias no programa, todavia, da mesma forma que ocorre no município de Santo André, as famílias são inseridas no Programa Renda Cidadã até que sejam beneficiárias do PBF. A entrevistada salienta também que o fato de não ser um direito, as famílias, com receio de perderem o benefício, deixam de fazer cursos, a exemplo do PLANSEQ (Plano Setorial de Qualificação) que não emplacou no município.

A representante de Mauá enfatiza que “as famílias tem receio [de perderem o benefício] porque nunca tiveram essas oportunidades”. Considera ainda que “o Governo Federal deveria pegar pesado na informação de que as famílias não vão perder o benefício [por participarem do Planseq ou outros cursos de qualificação]”. Salienta por fim que “o PBF fica muito na objetividade e as pessoas não enxergam a sua subjetividade. O recurso é ilustrativo”.

No município de Diadema, a família que é beneficiária do PBF é atendida nos CRAS, ao passo que as famílias que ainda não possuem a inscrição no Cadastro Único ou que já possuem, mas não são beneficiárias do PBF são atendidas na Central de Cadastro para recadastramento ou para preencherem o cadastro pela primeira vez.

A Central de Cadastro foi recentemente inaugurada em Diadema por uma demanda dos profissionais que diziam perder muito tempo com as questões administrativas e burocráticas que envolvem o Programa Bolsa Família e o Cadastro Único. A criação da Central foi no sentido de aliviar a demanda administrativa dos CRAS com o objetivo de liberá-los para o trabalho de fortalecimento do vínculo com as famílias. Na visão dos profissionais, “eles perdem muito tempo na burocracia e o tempo para um trabalho de mudança é pouco”.

Para a técnica de Diadema, o PBF está integrado na perspectiva do Sistema Único de Assistência Social que tem procurado crescer no município, todavia os serviços ainda não estão totalmente estruturados. Assim, o PBF é trabalhado na ótica do direito seguindo os princípios da política pública de assistência social. A grande dificuldade para ela, reside no fato do município não ter força para determinar quais famílias irão receber o benefício, já que os critérios são fechados e, por isso não conseguem avançar em alguns pontos. Embora as dificuldades estruturais do município, muitas famílias estão cadastradas, mas não depende do município garantir que elas irão receber o benefício do programa. Considera que essa é uma luta mais política e que, inicialmente, as características do programa eram mais questionadas na tentativa de compreenderem melhor sua dinâmica, todavia começaram a perceber que seria difícil conseguir alguma mudança no formato do PBF, a não ser que os questionamentos sejam mais discutidos pelos gestores municipais.

Com relação à abordagem entre os profissionais e as famílias, a representante do município ressalta que “a questão do favor, ainda está muito enraizada na cabeça da população”. Por outro lado avalia que Diadema apresenta “uma situação diferenciada devido à participação política da população, que cobra mais pelos seus direitos”. Afirma que os profissionais da assistência também procuram trabalhar a questão dos direitos com as famílias e considera que o PBF oferece a oportunidade de trabalhar melhor a questão de cidadania, embora, ainda não consigam atingir a maioria da população beneficiária. E ressalta que “com quem desenvolvem o trabalho as mudanças são perceptíveis nas avaliações [que fazem]”. Do ponto de vista da assistência social, em relação às características mais gerais do PBF, com base na resposta dos representantes dos quatro municípios, não há dúvidas de que o PBF está integrado na perspectiva do Sistema Único de Assistência Social e que, exatamente por isso, é concebido no âmbito da garantia de direitos. Por outro lado essa é uma questão polêmica porque, embora o PBF seja abordado pelos profissionais como um direito das famílias, ele não se concretiza como um direito de fato, nem para todas as famílias que são elegíveis ao

programa. É neste sentido que boa parte das famílias não participa de cursos de qualificação profissional quando incentivadas, segundo relato da representante de Mauá. Percebe-se que esta é uma grande contradição do Bolsa Família, pois ao mesmo tempo que o programa incentiva a participação da família em atividades que possam contribuir para sua autonomia, também desencoraja sua participação devido ao fato do benefício não ser um direito adquirido e a família ter receio de perdê-lo a qualquer momento. Não é vantagem para a família perder um recurso mensal que está certo por uma proposta incerta. Conforme Medeiros et al (2007, p.12), “ao escolher entre aceitar ou não um novo trabalho, as pessoas levam em consideração, dentre outras coisas, o risco de se trocar as transferências estáveis do programa por rendas instáveis de um trabalho qualquer”.

Essa situação se agrava quando as famílias ao não conhecerem os critérios do programa, se sentem inseguras em aceitar uma oportunidade que, para elas, pode provocar a perda do seu benefício.

Outra questão que se mostrou relevante foi o procedimento adotado nos municípios de Mauá e Santo André ao garantirem segurança de renda para as famílias não inseridas no PBF, por meio da articulação com o Programa do Governo Estadual. Nota-se uma preocupação em estruturar os serviços de forma que as famílias não fiquem descobertas.

Questões relacionadas ao Cadastro Único também foram bastante salientadas. Embora o Cadastro seja visto como uma importante ferramenta que norteia a implementação de políticas, nem sempre ele é preenchido por pessoas que tenham a qualificação necessária para fazerem a abordagem junto às famílias na ótica do direito. Por outro lado, os profissionais mais qualificados procuram se desvencilhar dessa tarefa pelo fato do preenchimento ser trabalhoso e justamente por isso requerer bastante tempo. Do ponto de vista do Programa Bolsa Família, essa situação é preocupante porque as famílias são elegíveis ao programa com base nas informações inseridas no cadastro. Os custos administrativos e o excesso de burocracia relacionados ao PBF e aos programas de transferência focalizada de renda em geral, provocam os chamados “erros de exclusão” ou “erros de inclusão”, ou seja, o inadequado manuseio da ferramenta deixa de fora famílias elegíveis ou insere famílias inelegíveis segundo os critérios pré- estabelecidos. Aos adeptos da focalização, a preocupação em relação aos erros é em torno do custo associado à dissolução deles, seguindo a lógica de que quanto mais precisa for a focalização maiores serão os custos. Nota-se que a concepção do profissional, a qualificação técnica e a maneira como se estabelece a relação entre o profissional e a família, pode interferir no teor das informações contidas no Cadastro e que