A década de 1950 foi marcada pelo início da base legislativa urbana francesa. Em 1953, foi criado o
Code de l’urbanisme et de l’habitation (Código de urbanismo e habitação), que define as ferramentas
do urbanisme opérationnel (urbanismo operacional). Até então o urbanismo na França era exclusivamente regulamentar (urbanisme règlementaire). Esses dois instrumentos são assim definidos, de acordo com Lacaze (1989, p. 99, tradução nossa, grifos nossos):
Urbanismo regulamentar edita as regras às quais são submetidas as construções
privadas em função da localização do terreno e dos equipamentos públicos existentes ou previstos; na França, o Plano de Urbanismo que fixa essas regras chama-se, depois da Lei de Orientação Fundiária de 1967, Plano de Ocupação dos Solos (POS).
Urbanismo operacional designa os métodos que permitem o lançamento de
grandes programas de nova urbanização a partir da iniciativa dos poderes públicos ou sob seu controle20.
O urbanismo operacional é, portanto, uma importante ferramenta para espacializar os objetivos econômicos e sociais de uma cidade, pois se trata de zoneamentos (zonages) diferenciados, ou seja, a subdivisão do território em zonas com objetivos específicos, dispondo de ferramentas de planejamento e gestão do solo também específicos.
Por ser uma possibilidade de tratamento diferenciado do espaço, o urbanismo operacional também pode ser problemático. Segundo Flammand (1989, p. 280, tradução nossa), “ele se constitui como uma ferramenta de poder para os homens que manipulam, notáveis e tecnocráticos”21.
20 “L’urbanisme réglementaire édicte les règles auxquelles sont soumises les constructions privées en fonction de la
localisation des terrains et des équipements publics existants ou prévus ; en France, le plan d’urbanisme fixant ces règles s’appelle depuis la loi d’orientation foncière de 1967, plan d’occupation des sols. L’urbanisme opérationnel désigne les méthodes permettant le lancement de grands programmes d’urbanisations nouvelles à l’initiative des pouvoirs publics ou sous leur contrôle.” (LACAZE, 1989, p. 99, grifos nossos).
21 "Il est aussi l’outil de constitution du pouvoir pour les homes qui le manipulent notables et technocrates" (FLAMMAND,
Lembremo-nos, para citar mais uma vez H. Lefebvre, que o urbano não possui adversário pior que o urbanismo, instrumento estratégico do Estado e do capitalismo, com a utilização da realidade urbana que explodiu na produção de um espaço controlado22. (FLAMMAND, 1989, p. 280, tradução nossa).
Um dos principais instrumentos do urbanismo operacional criado pelo Code de l’urbanisme et de
l’habitation foi a Zone à Urbaniser en Priorité – ZUP (Zona de Urbanização Prioritária). A ZUP definia as
áreas preferenciais para construção de habitação social e infraestrutura urbana, com o intuito de facilitar as intervenções urbanas e direcionar financiamento para elas, tanto de origem Federal (État) quanto de origem local (collectivités locales, communes). Como a lógica do período (década de 1950) era a construção dos grands ensembles (grandes conjuntos habitacionais), as ZUP viabilizaram e localizaram esses conjuntos. As delimitações dessas zonas eram feitas pelas comunas, bem como a definição do plano de massa e o planejamento para sua realização (STÉBÉ, 2013).
Léonhardt (2013, p. 144) define ZUP como uma “Zona de urbanização prioritária, dispositivo criado em 1958 e que permitiu serem criados 195 quartiers23 d’habitat social do tipo grands ensembles”.
A criação das ZUP tinha o intuito, além de construir habitação popular, de concentrar equipamentos públicos nessas áreas e possibilitar ao poder público o controle sobre a terra urbana. Dessa forma, para tratar da questão fundiária, o poder público utilizava-se do instrumento droit de préemption (direito de preempção24), regulando o preço dos terrenos naquelas zonas e dando a prioridade de aquisição ao poder público em detrimento do mercado, o que possibilitou a sua aquisição.
A partir das ZUP, foram construídas mais de 2,2 milhões de unidades habitacionais somente durante a década de 1960 na França. Foi a maior investida em habitação popular da história do país. Em termos numéricos, a produção habitacional esteve perto do suficiente; entretanto, em termos qualitativos, as edificações ficaram aquém do necessário para uma habitação de qualidade (FLAMMAND, 1989). As novas habitações construídas pelo Estado em Paris localizaram-se em sua periferia, devido a maior disponibilidade de terrenos vazios, por caracterizaram-se pelos grands ensembles, com muitas unidades concentradas no mesmo local, e pela monofuncionalidade, ou seja, apesar de previstos, poucos equipamentos, serviços e comércios foram implantados nos conjuntos, por vezes eles eram até
22 “Rappelons, pour citer encore H. Lefebvre, que l’urbain n’a pas de pire adversaire que l’urbanisme, instrument stratégique
de l’État et du capitalisme dans l’utilisation de la réalité urbaine éclatée et dans la production d’un espace contrôlé”. (FLAMMAND, 1989, p. 280).
23 A tradução que mais se aproximaria de “quartier” seria “bairro”, apesar de não ser essa exatamente a tradução. A
definição utilizada do termo é: “division administrative d’une ville; par extension, partie d’une ville ayant certains caractéristiques, et une unité qui la distingue et permet de l’identifier comme telle” (SEGAUD; BRUN; DRIANT, 2002, p. 355), ou seja, “divisão administrativa de uma cidade; por extensão, parte de uma cidade que tenha certas características, e uma unidade que a distinga e permita identificá-la como tal” (tradução nossa). Entretanto, prefere-se utilizar o termo “quartier”.
24 O direito de preempção concede à prefeitura (poder público) preferência de compra para os terrenos localizados na área
inexistentes. Essas características não se restringiram a Paris, mas marcaram a produção habitacional a partir da implementação das ZUP em toda a França.
Esse tipo de intervenção construiu grandes periferias monofuncionais, com um número elevado de população de baixa renda, monoclassistas, segregadas do restante da cidade e com baixa qualidade urbanística e arquitetônica. Isso caracterizou um novo tipo de periferia, precária e com densidade acima do restante da cidade, os banlieues, representação da urbanização desse período e do pensamento moderno naquele país25. De acordo com Lacaze (1979, p. 15, tradução nossa), essas ZUP eram caracterizadas por:
terrenos mal situados – as ZUP estão frequentemente sobre planaltos fisicamente separados dos sítios naturais de vales onde as cidades são criadas –, cidades dormitórios sem possibilidade de emprego e os equipamentos são insuficientes, panos de massa com traçados ortogonais rígidos, mais preocupados em otimizar o trabalho das gruas dos canteiros do que criar paisagens urbanas variadas, arquitetura de barra e de torres, funcionalismo sistemático dos planos geradores de segregação social26.
Para viabilizar as ZUP, a região de Paris estabeleceu o Plan d’aménagement et d’organisation générale
de la région parisienne (Plano de gestão e organização geral da região parisiense), entre os anos de
1958 e 1959, implementado somente em 1960. Esse plano definiu as áreas de crescimento de Paris e as ZUP, estabelecendo o direito de preempção para os terrenos livres naquelas áreas.
O Code de l’Urbanisme propôs também a Zone d’Aménagement Concerté – ZAC (Zona de Urbanização Concertada), que possibilita parcerias entre poder público e iniciativa privada e prima pela diversidade social e de usos. Entretanto, esse instrumento, inicialmente, não promoveu a produção de habitação popular, sendo pouco utilizado. Atualmente, é um dos principais instrumentos aplicados nas intervenções urbanas em Paris, por exemplo, e mistura habitação social e de mercado.
A habitação popular construída durante esse período era financiada pelo Estado, e esse tipo de financiamento da construção era chamado l’Aide à la Pierre27. Apesar do grande investimento estatal para a construção de habitação, a valorização da terra e a falta de controle do Estado em relação aos aluguéis tornavam a moradia um bem muito caro, inacessível à grande parte da população, restando a
25 É importante considerar que as periferias em Paris não se comparam com as periferias no Brasil. A proximidade com os
centros urbanos é muito maior e a conectividade entre eles se dá de forma mais intensa através de metrôs, ou trens de melhor qualidade do que neste país. Entretanto, considerando a localização dos próprios moradores das cidades francesas, a localização das ZUP não se deu no interior das cidades, mas sim em suas bordas, segregando essa população dos demais moradores.
26 "terrains mal situés – les ZUP sont souvent sur des plateaux physiquement séparés des sites naturels de vallée dans
lesquels les viles se sont créées –, cités dortoirs sans possibilité d’emploi et aux équipements insuffisants, plans masses aux tracés orthogonaux rigides, plus soucieux d’optimiser le travail des grues de chantiers que de créer des paysages urbains variés, architecture de barres et de tours, fonctionnalisme systématique des plans générateurs de ségrégation sociale."
27 “L’aide à la Pierre : c’est-à-dire l’engagement de fonds publics dans l’aide à la construction" (FLAMMAND, 1989, p. 308).
elas as precárias moradias periféricas.
Uma mudança importante em relação ao financiamento estatal de habitação social se deu em 1977, através da aprovação da Loi Barre. A partir dessa lei, o Estado passou a financiar não só a construção da habitação popular, mas também as famílias, por meio de uma ajuda de custos para o pagamento do aluguel, que se chamava l’Aide à la Personne28. O objetivo dessa forma de financiamento era solvabilizar a demanda habitacional, ou seja, os beneficiários do parque locativo de habitação social. Esse financiamento público foi, e ainda é, a base da política habitacional francesa, que subsidia praticamente 100% da habitação social. Isso permite maior diversidade de classes em diversas áreas da cidade, visto que com elas as famílias de menores rendas podem pagar aluguéis um pouco mais caros. Também possibilita ao Estado maior controle sobre a habitação social naquele país.
Apesar dos impactos negativos desenvolvidos por aquela política habitacional durante as décadas de 1950, 1960 e 1970, com a formação dos banlieues, foram criadas as bases da habitação popular na França, a partir dos principais princípios estabelecidos: 1) a habitação popular é de aluguel; 2) a propriedade do imóvel e do terreno, bem como sua gestão, é dos bailleurs sociaux (organizações específicas para tratar da questão da habitação social); e 3) o Estado financia a construção da habitação e o pagamento do aluguel, atendendo às famílias de baixa renda.
A partir do final da década de 1970, houve forte crítica ao modelo construído nas décadas anteriores, principalmente devido ao processo de degradação sofrido pelos conjuntos e seus entornos, devido à segregação social que eles representavam. Assim, após esse período, ocorreu uma mudança na concepção da habitação popular, ou seja, não se constroem mais grandes conjuntos habitacionais isolados. Limitou-se a quantidade máxima de unidades por empreendimento, não havendo mais padronização de grande quantidade de unidades. Criaram-se novas formas de financiamento, conforme comentado anteriormente. Entretanto, parte da periferia de Paris, e de algumas outras importantes cidades francesas, já estava densamente ocupada pelos grandes conjuntos habitacionais, as chamadas HLM (Habitation à Loyer Modéré29).
As mudanças significativas em relação a essa realidade só começaram a acontecer a partir do final da década de 1960 e durante a década de 1970, quando o planejamento habitacional passou a ser pensado junto com o planejamento urbano, o que ainda não foi alcançado no Brasil. O início da transformação aconteceu a partir de 1967, com a aprovação da Loi d’Orientation Foncière – LOF (Lei de Orientação Fundiária). Essa lei desenvolveu e ampliou as ferramentas do urbanismo operacional e
28 “L’aide à la Personne : c’est-à-dire solvabiliser par des aides à la consommation de logement" (FLAMMAND, 1989, p.
308). “Auxílio à pessoa: quer dizer, tornar as famílias solváveis através de para o consumo de habitação social” (tradução nossa).
estabeleceu os instrumentos de controle e uso do solo do urbanismo regulamentar, que perduram até hoje. Além disso, foi nesse período que se consolidou a Politique de la Ville, que buscava diminuir as desigualdades sócio-espaciais.
A Loi d’orientation foncière, aprovada em 1967, constitui a base legal do urbanismo francês, e é um marco do planejamento e da gestão do território naquele país. Inicialmente, a lei diferenciou os instrumentos de planejamento urbano e do território entre os Schéma Directeur d’Aménagement e
Urbanisme – SDAU (Esquemas diretores de planejamento e urbanismo) e os Plan d’Occupation des Sols – POS (Planos de ocupação do solo). Os SDAU estabeleciam as diretrizes do planejamento
urbano, como o fazem os planos diretores no Brasil, mas na escala da aglomeração, ou seja, na escala de uma comuna ou de diversas comunas; e os POS regulavam e limitavam a utilização do solo, como as Leis de Uso e Ocupação do Solo (LUOS) no Brasil.
Com a definição dos POS, a Lei de 1967 estabeleceu também o Coefficient d’Occupation du Sol – COS (Coeficiente de ocupação do solo), que determina a quantidade de construção possível de um terreno, como os Coeficientes ou Índices de aproveitamento (CA ou IA) no Brasil.
Em 1975, outra ferramenta em relação ao controle do uso do solo e das construções veio somar-se ao COS, o Plafond Légal de Densité – PLD (Limite legal de densidade), que estabelece um limite de densidade para cada cidade, em geral 1 na França, e, em Paris, 1,5. O promotor imobiliário deverá, portanto, comprar da comuna o direito de construir com uma densidade maior do que a estabelecida. Por fim, e com grande impacto na legislação urbana francesa, a Lei de 1967 encerrou a utilização das ZUP e propôs que as ZAC fossem utilizadas em seu lugar, o que não modificaria muito a escala da intervenção, mas romperia com a monofuncionalidade e monotonia estética das ZUP, primando pela diversidade urbana (mixité urbaine), tanto social quanto funcional.
Foram, portanto, propostas diversas atividades, usos mistos e habitações de tipos variados e para diversas classes sociais. Os projetos dos edifícios não são iguais, sendo propostos por arquitetos ou escritórios diferentes. Além disso, essa ferramenta possibilita a associação de diversos promotores, públicos e privados, em uma mesma intervenção urbana. Entretanto, a gestão da operação é feita pelo poder público, que tem o controle desde a definição do que acontecerá naquele local até a gestão das habitações sociais após a finalização da intervenção.
Ao início dos anos 1970, as ZUP são totalmente abandonadas em benefício deste novo procedimento [ZAC], que visa à ‘concertação entre o Estado, as coletividades locais, os organismos gerenciadores (aménageurs) e os proprietários privados, e
instaurar uma grande flexibilidade na implementação das operações cujo objeto não será exclusivamente habitação’30 (STÉBÉ, 2013, p. 91, tradução nossa).
Ainda no início da década de 1970, as críticas às ZUP e aos grandes conjuntos habitacionais eram fortes; consequentemente, em 1973, a circular “Guichard” limita a construção de conjuntos de mais de 2 mil habitações. Além da degradação física desses espaços, era destacada também a degradação social, marcada pelo desemprego e aumento da violência. Assim, a partir dessa década, o poder público tomou consciência dos problemas que cercavam aquelas áreas e várias medidas foram tomadas com o intuito de lutar contra sua degradação e contra a exclusão da população que os habitava, tanto no âmbito social quanto no âmbito urbanístico e arquitetônico31.
Inicialmente, as ações com aquele intuito foram denominadas Actions pour le Développement Social
des Quartiers – DSQ (Ações pelo Desenvolvimento Social dos Quartiers), mas a partir da década de
1980, essas ações passaram a compor a Politique de la Ville, que foi estabelecida em 1988 com o objetivo de reunir as ações realizadas pelos quartiers degradados.
A Política da Cidade pode ser considerada como uma política de luta contra a exclusão, conduzida através de um recorte territorial, em favor das zonas urbanas onde a precariedade social é forte, realizada pelo Estado em parceria contratual com as coletividades locais32 (tradução nossa).
A Politique de la Ville tem uma abrangência pluridimensional, prevendo ações em vários setores, não somente relacionadas com a questão urbana, mas englobando a diversidade de assuntos que a temática exige, sendo eles: i) desenvolvimento social e cultural; ii) revitalização econômica; iii) emprego; iv) renovação urbana e melhoramento da qualidade de vida; v) segurança; vi) cidadania e prevenção da delinquência; vii) saúde etc.
Com o intuito de alcançar aquela abrangência, a Politique de la Ville buscou garantir a mixité sociale (diversidade social) e a mixité fonctionnelle (diversidade de usos), características fundamentais para a requalificação urbana com inclusão social. Os instrumentos utilizados para atingir esse objetivo foram diversos, mas a análise aqui proposta centra-se no Programme National pour la Rénovation Urbaine. Além desse programa, a mixité sociale e fonctionnelle também é alcançada através das ZAC. Esses dois mecanismos de planejamento e gestão do território serão analisados a seguir.
A Politique de la Ville segue os princípios da descentralização política e de planejamento e gestão do
30 "A partir du débout des années 1970, les ZUP seront totalement abandonnées au profit de cette nouvelle procédure, qui
vise à ‘realizer une concertation entre l’État, les collectivités locales, les organismes, aménageurs et les propriétaires privés, et à instaurer une grande souplesse dans la mise en œuvre d’opération dont l’objet ne serait plus exclusivement l’habitat’” (STÉBÉ, 2013, p. 91).
31 Disponível em: http://www.ville.gouv.fr/?l-essentiel-de-la-politique-de-la
32 "La politique de la ville peut être considérée comme une politique de lutte contre l’exclusion, conduite dans un cadre
territorial, en faveur de zones urbaines où la précarité sociale est forte, menée par l’Etat en partenariat contractuel avec les collectivités locales." (Disponível em : <http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000077-la-politique-de-la-ville-a-l- epreuve-des-violences-urbaines-de-2005/qu-est-ce-que-la-politique-de-la-ville>).
território; portanto, é conduzida pelas coletividades locais (cidades ou comunas). Ela prevê a pluralidade de parceiros, visto que apesar de ser implementada pelas coletividades locais, ela é resultado da interação de diversos atores, como: ministérios, serviços do Estado e organismos públicos, coletividades locais e seus parceiros, empresas, habitantes e os setores associativos. Dessa forma, sua viabilização se dá através da assinatura dos contractes urbains de cohésion sociale – CUCS (contratos urbanos de coesão social) entre os atores.
Outra característica importante é que ela é implementada através de um perímetro de ação chamado
géographie prioritaire (geografia prioritária), que é “a identificação e a delimitação dos quartiers mais
frágeis”33. Esses perímetros foram inicialmente identificados pelas operações Habitat et vie sociale (Habitat e vida social), posteriormente conhecidas como Zones Urbaines Sensibles – ZUS (Zonas Urbanas Sensíveis) e, atualmente, a partir de janeiro de 2015, como Quartiers Sensibles. As ZUS são caracterizadas pela
presença de grandes conjuntos ou de quarteirões de habitação degradada e por um desequilíbrio acentuado entre habitação e emprego. Na maior parte, tratam- se de grandes conjuntos de habitação coletiva e social dos anos 1950 à 1970 onde os habitantes estão em desvantagem de exclusão e de desemprego em relação à média das aglomerações34.
A Lei n° 96-987, de 14 novembro 1996, relativa à implementação do Pacte de Relance pour la ville35 (Pacto de renascimento pela cidade), estabelece que as ZUS compreendem as Zones de
Redynamisation Urbaine – ZRU (Zonas de Redinamização Urbana) e as Zones de Franches Urbaines
– ZFU (Zonas de Franjas Urbanas), que são, por definição,
A) As zonas de redinamização urbana correspondem àquelas ZUS definidas inicialmente acima que são confrontadas por dificuldades particulares, apreciadas em função de sua situação de aglomeração, de suas características econômicas e comerciais e de um índice sintético.
33 “l’identification et la délimitation des quartiers les plus fragiles”. (Disponível em: <http://www.ville.gouv.fr/?l-essentiel-de-la-
politique-de-la>).
34 “Les Zus sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d’habitat dégradé et par un
déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. Le plus souvent, il s’agit des grands ensembles d’habitat collectif et
social des année 1950 à 1970 où les habitants souffrent davantage de l’exclusion et du chômage que la moyenne des agglomérations concernées” (Grifos nossos. Disponível em: <http://www.onzus.fr/presentation/les-quartiers-de-la-politique- de-la-ville>. Acesso em: 26 jun. 2015).
35 O Pacte de relance pour la ville, definido pela Lei n° 96-987, de 14 novembro 1996, estabelece a definição da Politique de
la ville e especifica como se dará a sua implementação. A lei é nacional, mas a implementação é feita pelas coletividades
B) As zonas de franjas urbanas são criadas nos quarteirões com mais de 10.000 habitantes particularmente desfavorecidos às vistas de critérios estabelecidos pela determinação das zonas de redinamização urbana.36
As ZRU e as ZFU beneficiam-se de ajudas específicas sob forma de exoneração fiscal e social.
Outra importante conquista, que aconteceu no início do século XXI e intensificou a relação entre a política urbana e a habitacional, foi a aprovação da Lei no 2000-1208, de 13 dezembro de 2000, conhecida como Loi Solidarité et Renouvellement Urbain – SRU (Lei Solidariedade e Renovação Urbana). A lei modificou o Droit de l’urbanisme et du logement, principalmente em seu artigo 5º, e estabeleceu uma proporção mínima entre habitação social e as demais habitações a ser atingida pelas comunas, objetivando combater a segregação social.
A lei estabeleceu que as comunas com mais de 350 mil habitantes deverão possuir uma porcentagem de habitação social de 20% em relação às demais habitações, e previu um mecanismo de sanção para as comunas que não cumprissem essa proporcionalidade (APUR, 2015). O dinheiro arrecadado com as sanções seria depositado em um fundo que financiaria a construção de novas habitações sociais. Entretanto, a lei não estabeleceu um horizonte para que se cumprisse a proporção; dessa forma, as