O terceiro ciclo tem início com a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, do PT, que assumiu a presidência em 2003. A eleição de Lula representou mudanças no quadro político brasileiro, em consequência de o Brasil ter, pela primeira vez após a redemocratização, um presidente de um partido de esquerda.
Essa gestão representava a possibilidade de aproximar os movimentos sociais do governo, pela história de luta do PT e do próprio presidente, e de se resgatar a importância da questão urbana, pouco valorizada durante a década de 1990, quando predominou a ideologia neoliberal, apesar das lutas e conquistas do MNRU. Dessa forma, apesar de os movimentos sociais acreditarem que mudanças reais necessitariam de tempo para acontecer, esperava-se que houvesse um início de melhorias a partir desse governo.
[...] era esperada, sim, a abertura de um canal para o qual convergisse a articulação de todos que lidavam com os dramáticos e crescentes problemas urbanos, permitindo dessa forma ampliar e fortalecer o debate sobre como encaminhá-los e influir na correlação de forças de modo a encaminhar novas soluções (MARICATO, 2011, p. 25).
Entretanto, para se eleger, o PT fez diversas alianças, inclusive com alguns partidos que possuem ideologias diferentes das suas, o que fez com que os avanços fossem limitados.
Teria havido, a partir de 2003, uma orientação que permitiu, contando com a mudança da conjuntura econômica internacional, a adoção de políticas para reduzir a pobreza – com destaque para o combate à miséria – e para ativação do mercado interno, sem confronto com o capital. (SINGER, 2012, p. 13, grifos nossos).
Assim, entre as temáticas tratadas pelo governo Lula, a questão urbana teve destaque no primeiro governo. O Ministério das Cidades (MC) foi criado em 2003, pois reconhecia-se a importância da temática para o desenvolvimento social do país. Aproveitou-se o conhecimento e os debates produzidos nas décadas anteriores acerca da Reforma Urbana, organizados principalmente a partir do FNRU, e esse ministério deveria organizar e orientar como se daria o planejamento urbano no país, além de, por vezes, até financiar parte dos planos e políticas desenvolvidos pelos municípios.
Dentro do MC foi criada a Secretaria Nacional de Programas Urbanos “com o desafio de estruturar nacionalmente o planejamento territorial urbano e a política de gestão do solo urbano, na direção apontada pela Constituição de 1988 e pelo Estatuto das Cidades” (BRASIL, 2005). A equipe que
compôs inicialmente o ministério foi coordenada pelo ministro Olívio Dutra, que tinha uma experiência anterior bastante relevante em Porto Alegre, com políticas urbanas inovadoras. Ele teve em sua equipe arquitetos e urbanistas, bem como outros profissionais experientes, pessoas ligadas aos movimentos sociais, ao meio acadêmico etc. O quadro técnico reunia, portanto, profissionais com vasto know-how na temática urbana.
A experiência de misturar profissionais de diversas áreas, acadêmicos e movimentos sociais em um único ministério foi muito inovadora, o que permitiu o desenvolvimento de algumas experiências iniciais relevantes. A princípio, reuniram-se as temáticas que englobavam as cidades nesse mesmo ministério: habitação, saneamento, mobilidade, transportes e regularização fundiária. O desafio era, portanto, incentivar os municípios a desenvolverem seus planos diretores (urbanos, de saneamento, de mobilidade, de habitação etc.) com o intuito de implementar os direitos garantidos pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, assegurando políticas planejadas e a participação social.
Construiu-se uma estrutura de participação popular, através das Conferencias Nacionais das Cidades, que tiveram início em 2003, para desenvolver um planejamento nacional participativo e para consolidar a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). As conferências, que acontecem de dois em dois anos até hoje, constituem uma sequência das municipais e estaduais, devendo representar um importante instrumento de diálogo com a população brasileira.
Centrando-se no planejamento urbano municipal, o MC estipulou a data de agosto de 200669 como limite para que fossem desenvolvidos os Planos Diretores Participativos pelos municípios que eram obrigados a tê-los, de acordo com o Estatuto da Cidade. Para isso, foi iniciada em 2005 uma campanha chamada “Plano Diretor Participativo: cidade de todos”. Foram feitas visitas aos municípios, financiados alguns processos de elaboração e divulgadas publicações sobre o tema, no formato de cartilhas e livros que esclareciam as questões acerca da legislação.
O resultado dessa campanha foi a grande quantidade de planos elaborados, no prazo estipulado, e a previsão em seu conteúdo dos instrumentos exigidos pelo Estatuto da Cidade, conforme mostra pesquisa do Observatório das Metrópoles (SANTOS JR.; MONTANDON, 2011). Entretanto, grande parte desses instrumentos só está citada nos textos dos planos, remetendo à legislação específica, que deveria ser elaborada posteriormente, e condicionando a sua aplicabilidade a essa nova lei, não estabelecendo prazos, nem responsabilidades para isso, muito menos punições em caso de descumprimento. Além disso, em muitos planos os instrumentos não estão sequer espacializados, o que impossibilita sua implementação. Dessa forma, percebeu-se, de acordo com aquela pesquisa, que
69 Essa data foi posteriormente adiada, conforme será comentado na análise da elaboração do Plano Diretor Participativo de
os instrumentos não são autoaplicáveis, e que poucos deles foram regulamentados posteriormente aos planos diretores. Em Fortaleza, conforme se verá adiante, só foram regulamentados mais tarde os instrumentos que regulam a ação do mercado imobiliário, como é o caso da Transferência do Direito de Construir e Outorga Onerosa de Alteração de Uso.
Além das exigências de planejamento urbano, o MC previa também que os municípios planejassem suas políticas de mobilidade, de saneamento e de habitação, desenvolvendo planos específicos para essas temáticas, mas que dialogassem diretamente com os planos diretores, instrumentos máximos da regulação do território municipal. Os municípios foram, portanto, incentivados a desenvolver aqueles planos e algumas vezes foram, inclusive, financiados pelo MC. A importância do planejamento urbano e a sua visão ampliada e integrada entre os diversos temas que abrangem a questão urbana predominaram nesse início do MC.
Entretanto, os avanços não se concretizaram como acreditaram aqueles que construíram os primeiros anos do MC. Apesar de alguns avanços pontuais, como a elaboração dos planos por vários municípios, os avanços na legislação, a ampliação de investimentos em habitação e saneamento etc., os ganhos reais para as cidades foram poucos. Segundo Maricato (2010), “apesar de tudo as cidades continuaram a piorar”.
Os motivos são vários. Inicialmente, a mistura entre o governo e os movimentos sociais provocou um processo de cooptação de alguns membros desses movimentos, e os papéis ficaram confusos, entre quem era movimento social e quem era governo. Em segundo lugar, não houve capacitação efetiva e necessária dos quadros de técnicos dos municípios, e, portanto, estes não conseguiram promover o planejamento desejado. Um terceiro motivo, segundo Maricato (2011), seria a saída do ministro Olívio Dutra, em 2005, e de boa parte de sua equipe que mudou a visão, e a forma de agir acerca do planejamento urbano, a partir do MC. De acordo com a autora, é difícil garantir que haveria acontecido sucesso com a permanência da primeira equipe, mas as mudanças afetaram diretamente o trabalho do ministério. Ainda segundo a autora, “a substituição do Ministro Olívio Dutra em julho de 2005 implicou o fim de uma proposta holística, mais avançada e original, que estava embasada nas forças de esquerda” (MARICATO, 2011, p. 55).
Durante o segundo governo Lula, aconteceram diversas mudanças que provocaram um maior retrocesso nas ações do MC. O objetivo, durante essa gestão, era promover o desenvolvimentismo, através da construção de infraestrutura econômica e social, e fortalecer as empresas nacionais para concorrência no contexto mundial (MARICATO, 2011). Assim, com Dilma Rousseff à frente da Casa Civil, o governo investiu prioritariamente em dois programas para atingir esses objetivos: Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que teve início em 2007, e Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), que teve início em 2009, ambos contando com diversas etapas.
Os dois programas conflitaram diretamente com as intenções iniciais do MC de promover o planejamento das cidades, antes de desenvolver obras. Enquanto os municípios se planejavam as obras desses programas estavam acontecendo. Os dois programas ainda estão em andamento e essa característica perdura até hoje.
O PAC centrou-se em infraestrutura urbana e financiou obras de saneamento básico e mobilidade, prioritariamente, não fiscalizando se as obras faziam parte de um planejamento amplo prévio. Também foi prevista por esse programa a urbanização de favelas e a construção de conjuntos habitacionais para a atender às demandas advindas dessas urbanizações, mas que nem sempre estavam inseridas em uma reflexão maior acerca das precariedades das cidades.
O MCMV tinha como objetivo único inicial a construção de Habitação de Interesse Social, e a sua meta era a grande quantidade de produção de unidades habitacionais. Esse programa também, no que já foi observado nos municípios brasileiros até hoje, em geral não dialoga com o planejamento urbano previsto e privilegia a construção de unidades novas em detrimento da urbanização das áreas existentes. O programa não atende, até hoje, portanto, às reais necessidades das cidades brasileiras.
Não faltaram “ideias fora do lugar” por parte dos empresários que se inspiravam no modelo americano, em franca expansão naquele momento, ignorando as características patrimonialistas do mercado brasileiro (MARICATO, 2011, p. 62).
Dessa forma, os dois programas não dialogam com os instrumentos do Estatuto da Cidade e, portanto, não atendem aos objetivos da Reforma Urbana, como se esperava do governo Lula.
Como se percebe, e como será analisado de modo mais aprofundado nos próximos capítulos relacionados ao caso de Fortaleza, durante o governo Lula a regularização fundiária não foi prioridade e, portanto, a questão da terra urbana não foi trabalhada. Segundo Maricato, durante esse governo, “alguns aspectos do ‘poder do atraso’ ficaram intocados” (MARICATO, 2011, p. 42), quando se esperava o contrário.
Dessa forma, manteve-se a propriedade privada da terra, a produção de localizações de forma heterogênea na cidade, privilegiando uns em detrimento de outros, grandes remoções forçadas em ações de reintegração de posse e o descolamento da política habitacional da política urbana.