5. IVARETAR KVALITETSSIKRINGSSYSTEMENE INTERNE ELLER EKSTERNE HENSYN? 56
5.3 K VALITETSSIKRING , HVEM OG HVORDAN ?
5.3.2 Hvordan?
Conforme já salientado, a pouca utilização dos descontos de impostos (renúncia de receita) nos programas estaduais justifica-se por impactarem diretamente as receitas tributárias das unidades da federação, podendo levar a desequilíbrio orçamentário, além de eventualmente contrariar as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Vejamos a situação específica do Distrito Federal, mas que pode servir de exemplo aos estados e municípios que criaram, ou criarão, programas onde exista a renúncia de receita sobre impostos locais.
Deve-se relembrar que o Programa Nota Legal foi criado em meados de 2008 e possui como principal atrativo aos participantes, os assim chamados “descontos” nos impostos de competência distrital, mais exatamente o IPVA e o IPTU.
Neste diapasão, vejamos o incremento significativo da participação popular no programa na seguinte tabela, onde está indicado o número de participantes que indicaram um veículo automotor ou imóvel para obter o desconto (Distrito Federal, 2014b):
Tabela 8 - aumento da participação no Programa Nota Legal
Ano Participantes que efetuaram a indicação
2010 18.295
2011 106.216
2012 256.182
2013 330.634
2014 347.263
Assim, em apenas quatro anos, o número de participantes aumentou quase 19 vezes, num crescimento expressivo, inesperado e imprevisto pelos gestores do programa.
No outro extremo, vejamos a evolução da arrecadação do ICMS no mesmo período (Distrito Federal, 2014c):
Tabela 9 - variação da arrecadação do ICMS, já descontada a inflação do período Período Valor ICMS
(1.000)
Aumento percentual
Inflação IGP-M Aumento Real do ICMS 2008 3.941.223 ** ** ** 2009 3.983.561 1% - 1.71% 2.71% 2010 4.493.608 12.8% 11.32% 1.48% 2011 5.968.927 32,8% 5.09% 27.7% 2012 5.944.389 Decréscimo ** ** 2013 6.274.606 5.55% 5.52% 0.03% 2014 (previsão) 6.748.997 7.56% 6.5% (previsão) 1.06% Em milhares de reais Percebe-se que houve um pequeno crescimento na arrecadação do ICMS no período, exceto em relação ao ano de 2011, onde ocorreu um aumento substancial na arrecadação, e no ano de 2012, quando houve
queda na arrecadação. A arrecadação do ISS teve melhor sorte, embora responda por apenas 7,7% da arrecadação tributária do Distrito Federal (Distrito Federal, 2014c):
Tabela 10 - aumento da arrecadação do ISS, já descontada a inflação do período Período Valor ISS
(1.000)
Aumento percentual ano
anterior
Inflação IGP-M Aumento Real do ISS 2008 675.049 ** ** ** 2009 759.201 12.4% - 1.71 14,11% 2010 856.498 12.8% 11.32 1.48% 2011 941.303 10% 5.09% 4.91% 2012 1.083.337 15% 7.81% 7.19% 2013 1.190.829 9.9% 5.52% 4.4%
2014 (previsão) 1.233.523 3.6% 6.5% (previsão) Decréscimo
Em milhares de reais. Pela análise da arrecadação dos impostos que geram os créditos para abatimento dos impostos no programa distrital, e que deveriam ser incrementados pelo programa, percebe-se uma tendência de queda na arrecadação.
Vejamos agora o crescimento da renúncia de receita derivada dos incentivos do Programa Nota Legal (Distrito Federal, 2014b):
Tabela 11 - Valores da renúncia de receita do IPTU e IPVA Ano IPVA IPTU Total indicado R$ Nº de veículos Valor (R$) Nº de imóveis Valor (R$) 2010 13.872 350.950,46 3.098 110.709,09 461.659,55 2011 75.290 17.289.536,12 20.245 5.762.509,57 23.052.045,69 2012 181.394 60.180.450,01 53.378 18.474.675,67 78.655.125,68 2013 248.820 71.445.323,55 63.543 19.053.872,13 90.499.195,68 2014 252.922 62.537.202,11 62.334 16.028.635,80 78.565.837,91
Assim, mostrou-se necessária a alteração da forma de cálculo dos créditos do programa em outubro de 2012, efetivada pelo Decreto nº 33.963,
de 2012, redundando na redução no valor dos descontos dos impostos, pois considerando que houve um acréscimo no período dos participantes que pediram desconto no IPVA da ordem de 3%, isto implicaria, apenas pelo aumento de participantes, um aumento de mais de dois milhões de reais no valor da renúncia da receita sobre o IPVA em 2014, calculado sobre o valor de 2013.
Mostra-se evidente a falta de uma previsão inicial do exato dimensionamento do programa distrital, quando do surgimento do mesmo. O programa foi lançado com o cálculo dos créditos muito acima do razoável. Com o aumento surpreendente da participação popular, o valor dos descontos em impostos aumentou além das expectativas governamentais, embora estas informações não tenham sido disponibilizadas com transparência à população, ocasionando queda da credibilidade do programa.
Desta forma, diante da possibilidade da ocorrência de riscos fiscais, consubstanciado no desequilíbrio entre receita (inclusive sua renúncia) e despesa, os programas podem e devem passar por ajustes, como ocorreu no Distrito Federal.
Ainda neste norte, o Programa Minas Legal reduziu sobremaneira os valores sorteados após abril de 2014, quando foi editada a Resolução Conjunta SEFMG LEMG nº 4.654, de 19 de março de 2014. Vejamos a alteração dos valores (MINAS GERAIS, 2014):
Tabela 12 - alteração dos valores dos prêmios do Programa Minas Legal
Valor do prêmio antes de abril de 2014 Valor do prêmio após abril de 2014 Diários de R$ 500,00 Diários de 500,00
Semanal de R$ 30.000,00 Semanal de R$ 1.500,00 Mensal de R$ 100.000,00 Mensal de R$ 15.000,00 Trimestral de R$ 500.000,00 Trimestral de 60.000,00
Por outro lado, tratando da adesão popular aos programas, o programa mineiro, até o ano de 2012, contava com a adesão de apenas 5% da população do estado, ao contrário do Distrito Federal que tem mais de
30% da sua população cadastrada no programa Nota Legal (IBGE, 2014; DISTRITO FEDERAL, 2014a).
Um dos problemas para o sucesso do programa, no caso de Minas Gerais, reside no fato de o beneficiário ter que digitar vários números do cupom fiscal em seu celular para envio de mensagem de texto, o que implica na digitação de pelo menos 25 números (GROSSI, 2012), além de pagar as despesas de envio do SMS.
O recém-lançado programa do Paraná – Nota Fiscal Paranaense – também utilizada a mesma sistemática do programa mineiro e deve enfrentar as mesmas dificuldades, embora, desde o início, os prêmios tenham sido melhor dimensionados, com dois prêmios semanais de dez mil reais, dois mensais de trinta mil reais, e dois trimestrais de cem mil (PARANÁ, 2014).
Outro programa que, diante dos riscos fiscais, sofreu adequação no valor dos prêmios, foi o Cupom Mania do Rio de Janeiro. O programa já distribuiu prêmios com sorteios diários, de valor entre quatrocentos e dois mil e quatrocentos reais, mensais com prêmios de cem mil reais, além de automóveis, celulares e aparelhos de televisão. Hoje o programa foi simplificado em relação aos prêmios, tendo a Resolução SEFAZ nº 616, de 29 de abril de 2013, resumido o programa a sorteios mensais de cem mil reais, além de um automóvel zero quilômetro no valor de vinte e quatro mil reais (RIO DE JANEIRO, 2014).
Outro exemplo relevante dos riscos fiscais que podem ocorrer nos programas de estímulo mal dimensionados em seu nascedouro diz respeito ao Programa Nota Fiscal Paulista. Este programa sofreu, assim como o programa distrital, ajustes na forma de cálculo da renúncia de receita incidente sobre o valor do IPVA, reduzindo o valor dos mesmos, segundo a Resolução SF nº 56 de 31 de agosto de 2009 (SÃO PAULO, 2009).
Vejamos os números do programa quanto ao incremento de seus usuários cadastrados:
Tabela 13 - aumento dos usuários cadastrados no Nota Paulista
Ano Usuários cadastrados
2010 10.248.860
2011 12.689.080
2012 14.474.787
2013 15.661.925
Verifica-se que num curto espaço de três anos, o número de usuários cadastrados no programa aumentou mais de 50%. Considerando estes números, a arrecadação do ICMS do Estado de São Paulo também deveria crescer de forma significativa. Mas não é isto que demonstram os números do programa, conforme mostra a seguinte tabela (SÃO PAULO, 2014b):
Tabela 14 - aumento da arrecadação do ICMS, já descontada a inflação do período Período Valor
nominal do ICMS
Aumento real em relação ao ano anterior já descontada
e inflação do período 2010 90.817,2 11,8% 2011 100.089,2 3,5% 2012 107.102,0 1,6% 2013 117.294,4 0,7% Em milhões de reais.
Vejamos agora a evolução dos gastos públicos com todos os créditos do Programa Nota Paulista, abrangendo a totalidade das formas de estímulo, quais sejam crédito em conta corrente, descontos no IPVA, sorteios em dinheiro, auxílio a entidades sociais (SÃO PAULO, 2014a):
Tabela 15 - Valores dos créditos distribuídos pelo Programa Nota Paulista Ano Total de créditos distribuídos, em reais 2010 788.260.670,00
2011 704.811.789,00 2012 745.038.103,00 2013 589.075.903,00
Percebe-se que o valor dos créditos do Programa Nota Paulista possui uma forte tendência de queda, exceto no ano de 2012, seja por força da redução da atividade empresarial como um todo, refletindo diretamente na arrecadação do ICMS, ou pelo necessário ajuste do programa realizado em 2009 pela Resolução SF nº 56, de 31 de agosto de 2009.
Os números da renúncia de receita do IPVA por força do programa não são diferentes (SÃO PAULO, 2014b):
Tabela 16 - evolução da renúncia de receita do IPVA Período Valor renunciado em
reais 2010 56.351.138,07 2011 41.282.754,18 2012 36.509.341,85 2013 40.422.119,09
Pelo exposto, pode-se concluir que os programas de estímulo, notadamente quando mal dimensionados no seu nascedouro, podem se transformar em agentes fomentadores de risco fiscal, traduzido pelo desequilíbrio entre receita e despesa, não só no campo da renúncia de receita consubstanciada pelos descontos no IPVA e IPTU, bem como na despesa, por exemplo, ao conceder prêmios em dinheiro fora dos critérios de razoabilidade fiscal.
CONCLUSÃO E SUGESTÕES
Os programas de estímulo ao pedido de nota fiscal possuem como incentivos o desconto no valor de impostos (IPVA e IPTU), crédito em dinheiro, permuta de documentos fiscais por ingressos de jogos de futebol e outros espetáculos, auxílio a entidades sociais, além de sorteio em dinheiro ou bens móveis.
Quanto à natureza jurídica dos incentivos, os descontos no IPVA e no caso do Distrito Federal, no IPTU têm a natureza jurídica de benefício
tributário, sendo, portanto, classificados como renúncia de receita, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, devendo submeter-se a todas as exigências legais para sua criação.
Tais benefícios tributários, sendo renúncia de receita, exigem para seu advento, segundo o modelo da LRF, transparência na sua concessão e quantificação, para que a sociedade analise os efeitos benéficos econômicos e sociais que tal modalidade de renúncia poderá gerar, garantindo que os incentivos concedidos não prejudiquem as demais obrigações constitucionais que objetivam o bem comum.
Por isso, alguns autores defendem a criação de um orçamento de gastos tributários, pois este instrumento dimensiona as perdas de arrecadação decorrente de favores fiscais. E isto ocorre porque a forma com que se evidencia o impacto orçamentário da renúncia de receita não permite conhecer os reais montantes de recursos renunciados e, principalmente, os resultados efetivos. Isso significa que os mecanismos atuais contidos na legislação não proporcionam níveis suficientes de transparência da gestão pública.
Porém, não é isso que ocorre na renúncia de receita concedida nos programas de estímulo, pois se consegue precisar o exato montante do total dos descontos no IPVA e no IPTU, notadamente quando tais valores estão presentes no balanço anual do ente federado, ou estimada a renúncia na Lei de Diretrizes Orçamentárias, como faz o Distrito Federal. E isso ocorre principalmente quando as informações sobre a renúncia de receita são transparentes.
Quanto aos demais tipos de estímulo, por terem a natureza jurídica de despesa, também dependem para sua criação, de obediência aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Quando da análise específica dos programas do Distrito Federal, Pará, Pernambuco, Rio Grande do Sul e São Paulo, no que tange ao cumprimento das exigências contidas na LRF, chega-se à conclusão, no que diz respeito aos estímulos propostos, que todos cumprem a Lei de Responsabilidade Fiscal, exceção feita à renúncia de receita do IPVA em São Paulo, tratada
como mero desconto, ingressando na contabilidade à conta do ICMS, além da não previsão na Lei Orçamentária Anual, das despesas com o programa do Rio Grande do Sul.
No caso do programa gaúcho, diferentemente dos demais estados, quando da criação do programa por meio da Lei nº 14.020, de 25 de junho de 2012, já houve a previsão da sua receita no artigo 9º, determinando o montante anual de recursos do programa, da ordem de trinta e oito milhões de reais, sendo dezoito milhões destinados à premiação dos participantes, e vinte milhões, destinados aos repasses às entidades.
Da pesquisa realizada, para além dos cinco programas eleitos para análise aprofundada, pode-se também concluir que outro programa, o de Goiás, não segue as diretrizes da LRF, pois não obedece a nenhuma das determinações legais para a criação de despesas de caráter continuado.
No caso de Alagoas, a redução do valor do IPVA não é tratada adequadamente como renúncia de receita, e os créditos do programa são registrados à conta da receita do ICMS e descontados do IPVA, nos mesmos moldes do programa paulista, fonte de inspiração para o programa alagoano.
Não se pode deixar de concluir que alguns programas apresentaram algum nível de desgaste junto à população, seja por falta de um eficiente planejamento dos valores dos estímulos quando de sua criação, com um necessário ajuste posterior, como é o caso do Distrito Federal, seja por falta de facilidade de uso e acesso aos prêmios, como no caso do Rio de Janeiro e de Minas Gerais.
Finalizando, ao adotarem programas de estímulo ao pedido de nota fiscal, independente do incentivo previsto no programa, as unidades da federação, em todas as hipóteses, deverão seguir as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, seja quando adotarem renúncia de receita (descontos) em relação aos impostos de sua competência, seja quando estabelecerem despesas de caráter continuado, no caso demais estímulos, como crédito em dinheiro, sorteio de dinheiro ou bens móveis, auxílio a entidades sociais, entrega de ingressos para jogos de futebol ou outros
eventos. Evidentemente as normas Constitucionais que tratam da renúncia de receita e do gasto público também devem ser observadas pelo gestor.
Especificamente, quando optarem pelo incentivo que redunde em renúncia de receita, caso do desconto em impostos, devem as unidades da federação obediência às seguintes diretrizes:
O programa de estímulo ao pedido de nota fiscal deve ser criado por lei específica, nos termos do que determina o art. 150, § 6º, combinado com o art. 167, II, ambos da Constituição de 1988.
A instituição da renúncia de receita deve ser precedida de estimativa de impacto orçamentário e financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes, segundo o art. 14, caput da LRF.
A renúncia de receita deve apresentar-se em consonância com o
estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias, nos termos do art. 14,
caput da LRF.
Faz-se ainda necessário que o gestor público demonstre que a
renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária e que não afetara as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO, segundo previsão do art.14, I da LRF.
Segundo a regra do § 6º do art. 165 da CF, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Somente se pode efetuar a renúncia de receita se houver
compensação, ou seja, aumento de receita proveniente de elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, aumento ou criação de tributo, salvo se houve planejamento prévio, em que se retirou do cálculo da receita corrente líquida o valor renunciado, prevendo-se antecipadamente no orçamento a concessão do benefício tributário, nos termos do art. 14, II da LRF.
Com objetivo de tornar mais transparente a renúncia de receita, deve ocorrer o lançamento dos valores renunciados no balanço anual.
Lançamento no relatório resumido da execução orçamentária (RREO) indicando a fonte de receita e os valores renunciados, segundo o art. 52, I a da LRF.
Por outro lado, quando os estados e o Distrito Federal optarem pelo crédito em dinheiro, sorteio de dinheiro ou bens móveis, auxílio a entidades sociais, entrega de ingressos para jogos de futebol ou outros eventos, devem obedecer às seguintes normas:
As despesas com a gestão dos programas e com os próprios incentivos decorrentes e entregues aos participantes, sendo classificadas como despesas obrigatórias de caráter continuado, pois a obrigação legal de sua execução dá-se um período superior a dois exercícios, devem ser criadas por lei, medida provisória ou ato administrativo normativo equivalente, nos termos do caput art. 17 da LRF.
Deve existir a demonstração da origem dos recursos e apresentação da comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas e resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais, como determinado pelo art. 17, § 1º, da LRF.
Deve ser realizada estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes segundo o art. 16 I da LRF.
Deve ser objeto de inclusão na projeção de despesas da Lei de
Diretrizes Orçamentárias (art. 4º da LRF e 165, § 2º, da CF), pois carreia despesas para o próximo exercício e para os dois seguintes. As despesas devem estar presentes na Lei Orçamentária Anual, como
disposto no art. 5º da LRF.
Lançar os valores das despesas no balanço orçamentário anual,
para o exercício, a despesa liquidada e o saldo, como disposto pelo art. 52, I b da LRF.
Desse modo, cumpridas tais formalidades estabelecidas na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal, o administrador público está isento de eventual responsabilização por ato de improbidade administrativa.
Cumpre ainda fazer menção aos riscos fiscais envolvidos nos programas de estímulo, notadamente quando mal dimensionados na sua criação, traduzido pelo desequilíbrio entre receita e despesa, não só no campo da renúncia de receita consubstanciada pelos descontos no IPVA e IPTU, bem como na despesa, por exemplo, ao conceder prêmios em dinheiro fora dos critérios de razoabilidade fiscal.
Isto fica evidente quando diversos estados tiveram que alterar a forma de cálculo dos créditos do programa, ocasionando redução no valor dos descontos dos impostos, em face do acréscimo inesperado do número de participantes que pediram desconto no IPVA ou IPTU, embora estas informações não tenham sido disponibilizadas com transparência à população, ocasionando também redução da credibilidade dos programas.
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