2. LITTERATUR OG KONSEPTER
2.2 H VORDAN DEFINERE KVALITET I HØYERE UTDANNING ?
A atuação de particulares de forma convencional em procedimentos administrativos não é novidade no ordenamento jurídico espanhol.119 É exemplo o convênio de aquisição amistosa expresso na Ley de Expansion Forzosa, de 16 de dezembro de 1954, referente aos procedimentos administrativos de expropriação de bens de particulares. No seu art. 24 esta lei previa a possibilidade de acordo entre a Administração e o particular a quem se referia a expropriação, sobre os termos da aquisição de bens ou direitos pertinentes. Outro caso era o da participação dos funcionários públicos na definição das condições de trabalho referida na Lei n° 9, de 12 de maio de 1987,120 em consonância com o direito de sindicalização, consagrado no art. 103.3 da Constituição. Também é exemplo o Real Decreto Legislativo n° 2, de 20 de junho de 2008, que aprovou o texto modificado da Lei de Solo e trouxe a participação da Administração junto com a iniciativa privada, por convênios, conforme art. 3°, inciso 2, letras “b” e “c”,121 na gestão pública urbanística e de políticas de solo, Entretanto,
119BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Transações administrativas: um contributo ao estudo do contrato
administrativo como mecanismo de prevenção e terminação de litígios e como alternativa à atuação administrativa autoritária, no contexto de uma administração pública mais democrática. São Paulo: Quartier Latin, 2007.
120 O art. 30 e seguintes do Capítulo III da Lei n° 9 de 1987, vigente, tratam da participação dos funcionários
públicos, a partir de mesas de negociação de condições de trabalho, composta pela Administração e por Entidades Sindicais representativas nos termos da lei, com o seguinte objeto:
Artículo 32.
Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública, las siguientes materias:
a) La aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos. b) La preparación de los planes de oferta de empleo.
c) La clasificación de puestos de trabajo.
d) Los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios públicos.
e) Las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial y, en general, cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración.
Disponível em: http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-A-1987-14115. Acesso em: 06 de fevereiro de 2012.
121 Artículo 3. Ordenación del territorio y ordenación urbanística.
[…]
El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.
antes de 2008, registra-se a publicação de duas leis que se tornaram marcos importantes na legislação espanhola.
O primeiro foi a Lei sobre o Regime Jurídico das Administrações Públicas e o Procedimento Administrativo Comum (LRJ-PAC), Lei 30, de 26 de novembro de 1992. No art. 88, esta lei implementou a terminação convencional de procedimentos administrativos entre a Administração Pública e pessoas tanto de direito privado quanto de direito público. O segundo marco foi a Lei n° 58, de 17 de dezembro de 2003, Lei Geral Tributária (LGT), vigente a partir de 01 de julho de 2004, que introduziu as actas con acuerdo em procedimentos de inspeção, e participação do sujeito passivo da obrigação tributária na sua formulação.
A introdução das transações administrativas no Direito espanhol veio quebrar a inadaptabilidade e rigidez do direito administrativo frente à complexidade da realidade social contemporânea, com recondução de técnicas de negociação à disciplina do Direito Público e possibilidade de consecução de preceitos constitucionais, respeitando o princípio da legalidade.
A Constituição da Espanha, no Capítulo Quarto, Das Garantias e das Liberdades e Direitos Fundamentais, reconhece os princípios que inspiram a atuação administrativa e garantam a submissão plena da atividade administrativa à Lei e ao Direito, conforme artigo 53:
CAPÍTULO CUARTO
De las garantías de las libertades y derechos fundamentales Artículo 53
1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá
a) La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados.
b) La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos en los términos previstos por esta Ley y las demás que sean de aplicación.
c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.
3. La gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada.
Disponível em: http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/act.php?id=BOE-A-2008-10792. Acesso em: 06 de fevereiro de 2012.
respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a). 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30.
3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.
Uma mudança significativa introduzida pela Constituição de 1978 foi a do Título IV, que trata do Governo e da Administração Pública, conferindo ao primeiro o poder de direção da política externa e interna e da Administração civil e militar:
Artículo 97
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
O ordenamento jurídico precedente à atual Constituição, estabelecido sob um regime de caráter autocrático, vinha reduzindo o Governo a um órgão superior responsável pela administração do Estado, possuindo natureza administrativa, como um prolongamento da mesma. A partir da nova Constituição, de acordo com o art. 97, o Governo e a Administração passam a ser instituições públicas constitucionalmente diferenciadas, com subordinação da Administração ao primeiro. Ao Governo é recuperada, no âmbito político, a função de governar, sob uma legitimidade democrática. À Administração é dado caráter instrumental a serviço dos cidadãos. A LRJ-PAC veio dar nova forma ao Direito Administrativo em consonância com a Constituição. Assim ficou consignado na exposição de motivos da Lei:
La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la Ley y al derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular. La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla.
El régimen jurídico de las Administraciones Públicas debe establecerse desde este concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las
condiciones para que los derechos constitucionales del individuo y los grupos que integran la sociedad sean reales y efectivos.122
Sob estas premissas é publicada a LRJ-PAC cujo objeto, segundo o art. 1°, é a regulação das bases do regime jurídico, do procedimento administrativo comum e do sistema de responsabilidade das Administrações Públicas. A referida lei trouxe várias inovações, mas uma delas bastante representativa. Trata exatamente da terminação convencional dos procedimentos administrativos, podendo inclusive ter caráter preventivo, conforme art. 88, Capítulo IV, que regula as formas e efeitos da finalização do procedimento, por meio de resolução, desistência, renúncia ou caducidade:
Artículo 88. Terminación convencional.
1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.
2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativos al funcionamiento de los servicios públicos.
Este instrumento normativo introduziu no âmbito do Direito Administrativo espanhol a utilização do instituto da transação, próprio do direito privado, o qual poderá ser utilizado, nos termos acima, na tramitação ou na terminação dos procedimentos administrativos. Define- se da seguinte forma estes acordos:
Os contratos do art. 88 da L30 são negócios jurídicos bilaterais ou multilaterais, consistentes em acordo de vontade celebrado no procedimento
122GOBIERNO DE ESPAÑA. Agencia Estatal Boletín Oficial Del Estado. Ley n° 30, de 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Disponível em: < http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-A-1992-26318>. Acesso em: 05 dez. 2011.
administrativo, entre a Administração, que os instrui, e os participantes, pelo qual, se regula juridicamente aspecto da resolução administrativa (acordo preparatório, instrutório ou de trâmite), ou se substitui aquela (terminação convencional ou acordo substitutivo).123
A parte final do inciso 1 do art. 88 menciona os acordos não vinculantes, como sendo aqueles que não substituem o ato administrativo. Neste caso é admitida a aplicação direta da cláusula geral de transação administrativa determinada no referido artigo. Para os demais casos, entende-se que há necessidade de lei específica regulando cada situação124 como ocorreu com as actas con acuerdo da LGT.
A aplicação do art. 88 da LRJ-PAC ao Direito Tributário, a partir de edição de lei específica, embora não seja unânime na doutrina125 é defendida por muitos:
Primero, es cierto que si entendiera que el artículo 88 es de directa aplicación, su impacto sobre el derecho Tributario (y sobre el Derecho Administrativo) sería de un calibre descomunal. Sin embargo, si se sostiene – como es el caso de estas páginas – la aplicación mediata del precepto, la repercusión del mismo se limita a habilitar la posibilidad de apertura de nuevos cauces consensuales específicos por vía regulamentaria o de normativa autonómica, y a encauzar los mecanismos preexistentes. Tales repercusiones sobre el derecho Tributario no creo que afecten a ninguno de sus pilares substantivos tradicionales.126
123 PIQUERAS, Francisco Delgado. La terminación convencional del procedimiento administrativo. Pamplona:
Editorial Aranzadi, 1995. Apud. BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Transações administrativas: um
contributo ao estudo do contrato administrativo como mecanismo de prevenção e terminação de litígios e como alternativa à atuação administrativa autoritária, no contexto de uma administração pública mais democrática. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 355.
124 Neste sentido, GARDE ROCA, Juan Antonio. Presentacion. In: ELORRIAGA PISARIK, Gabriel et al.
Convención Y arbitraje em El derecho tributário. Madrid: Madrid Pons, 1996, apud BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Transações administrativas: um contributo ao estudo do contrato administrativo como mecanismo de prevenção e terminação de litígios e como alternativa à atuação administrativa autoritária, no contexto de uma administração pública mais democrática. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 10.
125 CF. Agulló Agüero, não existem princípios de Direito Tributário, de exclusiva aplicação em matéria
tributária, que impeça a introdução no ordenamento espanhol de elementos de natureza convencional. Os limites, fundamentos e as regras do jogo, são os mesmos, em todo o ordenamento jurídico público interno. E também hão de sê-lo as soluções que e propagam aos problemas que se possam apresentar.
De forma diversa, opina J. Arrieta Martinez de Pisón, que afirma a existência de princípios constitucionais impeditivos da negociação de elementos estruturais determinantes da obrigação tributária, como o da igauldade, capacidade econômica, legalidade e resarva da lei sobre matéria tributária, em especial sobre a concessão de benefícios fiscais. A própria constituição, em seus princípios, impediria a terminação pactuada de procedimentos fixando cota distinta daquela resultante da aplicação da lei. Em qualquer caso, a margem de mobilidade para finalizar o procedimento consensuado, a obrigação principal ou elementos determinantes dela, é praticamente inexistente. Cf. BOLADO, Roberto O. Bustillo. Convênios y contratos adminsitrativos: transacción, arbitraje y terminación convencional del procedimiento. 3. ed. Pamplona: Aranzadi, 2010. p. 432.
126 BOLADO, Roberto O. Bustillo. Convênios y contratos administrativos: transacción, arbitraje y
Além da LGT, outras leis espanholas introduziram soluções convencionais nos procedimentos administrativos com base na LRJ-PAC.
O Real Decreto 429, de 26 de março de 1993, aprovou e regulamentou os procedimentos das Administrações públicas em matéria de responsabilidade patrimonial, com incorporação da inovação trazida pela LRJ-PAC em relação à terminação convencional dos procedimentos administrativos. Na exposição de motivos ressalva-se que o acordo de terminação convencional não pode incluir, como um acordo com o particular, nenhum tipo de transação sobre a existência ou não de relação de causalidade ou de reconhecimento pactuado da responsabilidade das Administrações públicas, mas deverá limitar-se à determinação da quantia e modo da indenização, conforme art. 2°, inciso 2:
Artículo 2. Objeto.
1. Mediante los procedimientos previstos en este Reglamento las Administraciones públicas reconocerán el derecho a indemnización de los particulares en los términos previstos en el capítulo I del Título X de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por las lesiones que aquéllos sufran en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
También serán de aplicación los procedimientos previstos en este Reglamento para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial en que incurran las Administraciones públicas cuando actúen en relaciones de Derecho privado.
2. La resolución del procedimiento o, en su caso, el acuerdo de terminación convencional fijará la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.127
Outros dois exemplos são o Regulamento de Procedimento para o Exercício das Potestades Sancionadoras aprovado pelo Real Decreto n° 1.398, de 4 de agosto de 1993, e o Regulamento de procedimentos de concessão de subvenções públicas aprovado pelo Real Decreto n° 2.225, de 17 de setembro de 1993.128
127 GOBIERNO DE ESPAÑA. Agencia Estatal Boletín Oficial Del Estado. Real Decreto n° 429, de 26 de marzo
de 1993. Por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonialDisponível em:
<http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/act.php?id=BOE-A-1993-11253>.Acesso em: 06 fev. 2012
Os acordos celebrados na esteira do art. 88 da LRJ-PAC não podem ser aplicados perante elementos vinculados sob pena de serem contrários ao ordenamento jurídico, cabendo a referida solução apenas no âmbito da discricionariedade administrativa. Não podem versar sobre matérias não susceptíveis à transação, entretanto nem a LRJ-PAC e nem o restante da legislação definem as matérias insusceptíveis de transação. Também não poderá haver alteração de competência do órgão responsável pelo acordo, tampouco alteração de faculdades e responsabilidades de agentes públicos.
Outra presença importante de solução concertada no âmbito do Direito Administrativo está referenciada no art. 107, inciso 2, da LRJ-PAC. Trata-se da possibilidade de uso de técnicas alternativas tais como conciliação, mediação e arbitragem em substituição a recurso administrativo para encerrar procedimento de segundo grau, destinado a revisar ato finalizatório de procedimento ordinário:
Artículo 107. Objeto y clases
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.
Remete-se a regulamentação destas técnicas consensuais às leis, o que significa que legislações setoriais e não normas gerais é que se destinam a desenvolver os preceitos relativos ao assunto. O legislador autônomo pode adotar ou não essas técnicas no esteio da LRJ-PAC.