O OP surge, no Brasil, como sendo parte de um conjunto de iniciativas que fizeram emergir, desde a segunda metade da década de 70 do século XX (em contraposição ao regime militar), propostas de tornar a administração pública mais maleável à participação popular. Alguns municípios brasileiros se destacaram como pioneiros nesse processo, foi o caso de Vila Velha (ES), Lages (SC) e Recife (PE).
O município de Vila Velha (ES), durante todo o período da ditadura militar, foi governado pelo partido de oposição (MDB) o que impulsionou a luta pela organização em movimentos sociais organizados e em associações de bairros. Em 1983 foi criado, pela prefeitura municipal, o conselho comunitário de Vila Velha e foi, através desse conselho, que a população começou a participar da discussão do orçamento municipal de Vila Velha. A decisão de abrir a discussão do orçamento foi do executivo, motivado pelo processo de redemocratização e pela organização da sociedade civil existente no município (FERRI, 2009).
O município de Lages (SC) vivenciava, no ano de 1976, uma escassez de recursos tremenda. Esse fator levou a gestão municipal a abrir espaço para a participação popular. Inicialmente, a gestão promoveu programas à agricultura familiar incentivando a criação de cooperativas e a utilização de recursos locais como fatores de produção. Além disso, houve um incentivo à participação de pais e
alunos no convívio com as escolas e à criação de associações de bairro (OLIVEIRA, 2007).
Nesse sentido, a prefeitura de Lages (SC) desenvolveu um programa rígido de incentivo à organização da população, através de uma regra imposta: “quem não estivesse organizado com a comunidade, participando de reuniões e ajudando na tomada de decisões não teria acesso aos serviços da municipalidade” (OLIVEIRA, 2007, p. 44).
A participação popular em Recife (PE) e sua relação com a administração municipal remete ao período que corresponde ao governo da Frente do Recife (1955-1964). Momento este de “forte participação das camadas populares” (SILVA, 2011, p. 344). Em Recife a articulação entre governo e a população não ocorre diferente dos dois municípios citados acima. Há uma articulação popular baseada nas associações de bairro e cuja ênfase se dava nas reivindicações de cada localidade, e, através de um processo de abertura para a discussão de diretrizes políticas ou programas de governo. No entanto, “o governo exerce uma tarefa de estímulo à organização popular e com isso não se apresenta como antagonista dos movimentos comunitários, mas sim, como referencial para as suas reivindicações” (SILVA, 2011, p. 345). Esse processo é definido por Avritzer (2003) como “constituição de associativismo a partir do Estado”.
A tradição de manter mecanismos de audição da população é mantida, inclusive, no período da ditadura militar. O Prefeito Gustavo Krauze, nomeado pelo sistema, cria, nos bairros de Recife, barracões populares que eram os intermediários entre a comunidade (recolhimento de demandas) e a prefeitura (órgão regulador do poder municipal).
Com o retorno das eleições diretas para as capitais em 1985, Jarbas Vasconcelos foi eleito (pelo voto direto) prefeito da capital pernambucana e desenvolveu o “Programa Prefeitura nos Bairros” que pretendia desempenhar “um trabalho conjunto entre a administração, através de suas secretarias e órgãos, e as comunidades visando à definição e execução das prioridades de cada área da cidade” (SILVA, 2011, p. 345). Esse programa, com a criação das Plenárias Populares e das Regiões Política Administrativas, serviu de base para a implementação do modelo de orçamentos participativos nas grandes cidades, no Brasil e, mais diretamente, na execução, no segundo mandato de Jarbas Vasconcelos (1993-1996), do Orçamento Participativo na cidade do Recife.
Nesse sentido, o surgimento de experiências participativas no Brasil, inclusive o Orçamento Participativo, está ligado, segundo Teixeira e Albuquerque (2006), a pelo menos três fatores: a preocupação da sociedade civil com a gestão das políticas públicas; a alocação e o controle do orçamento público a um novo marco jurídico-institucional dado pelo Constituição Federal de 1998 e a ascensão dos partidos de esquerda (especialmente o Partido dos Trabalhadores - PT) ao poder municipal com propostas de governar com a participação popular.
A preocupação da sociedade civil com a gestão das políticas públicas tem início na década de 70 do século XX (no Brasil e em outros países da América Latina), cenário da emergência de muitos movimentos sociais que ganharam visibilidade na luta contra as ditaduras militares pelos direitos humanos e pela garantia e ampliação dos direitos sociais e políticos. Como resultado do processo de mobilizações populares despontaram inúmeras experiências de participação cidadã como reivindicação de organizações populares que lutavam por melhorias significativas nas condições de vida da população que se traduziam em propostas de políticas públicas, de participação e de controle social sobre essas políticas, especialmente, em nível local, estabelecendo-se, assim, um relacionamento entre a sociedade civil e o Estado (TEIXEIRA; ALBUQUERQUE, 2006).
O controle do orçamento público se fortalece a partir da Constituição Federal de 1988, quando a participação dos movimentos sociais no Brasil pressiona a inclusão, no texto constitucional, de artigos que suscitavam a consolidação e abertura de canais de participação cidadã. A partir da Carta Magna de 1988 consolidou-se a ideia de que a participação não seria exercida apenas por um campo privilegiado de representantes eleitos a cada quatro anos, mas poderia ser exercida por qualquer cidadão, de forma mais direta e cotidiana.
Nesse sentido, a Constituição de 1988 é considerada um marco importantíssimo no que concerne à criação de mecanismos e à abertura de espaços de participação da sociedade na gestão das políticas públicas, pois, a partir de sua promulgação, leis federais, estaduais e municipais foram elaboradas no sentido de regularizar as diversas formas de participação inaugurada pela Constituição Cidadã. Além disso, a Constituição ao estimular a abertura de canais de participação fortaleceu a criação de experiências de Orçamento Participativo através do fornecimento de capacidades financeiras e legais que permitiram levar a cabo novas formas de gestão.
O Partido dos Trabalhadores foi criado na década de 80 como resultado da confluência de sujeitos políticos advindos do novo sindicalismo, de parlamentares ligados à “tendência popular” de organizações de esquerda e dos movimentos populares e urbanos, geralmente ligados à ala progressista da Igreja Católica.
Dessa forma, no interior do PT, surgiram as discussões sobre a implementação de conselhos populares e outras formas de gestão democrática do Estado. No entanto, o PT foi crescendo, e com ele, as divergências e “facções” que promoviam acalorados debates no seu interior, os quais desembocaram na concretização do afastamento de filiados por não concordarem com a política de alianças que elevou o partido ao topo da política nacional.
Existem várias definições para o OP, mas optou-se, aqui, pela definição de Avritzer e Navarro (2003) que apresentam o OP como uma forma de rebalancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa baseadas em quatro características: a) a soberania é cedida a um conjunto de assembleias regionais e temáticas que operam a partir de critérios de universalidade participativa; b) o OP implica a reintrodução de elementos da participação local (assembleias regionais) e elementos da delegação (conselho do OP); c) o OP se baseia no princípio da autorregulação soberana, ou seja, a participação envolve um subconjunto de regras que são definidas pelos próprios participantes; e, d) a reversão das prioridades de distribuição de recursos públicos em nível local através de uma fórmula técnica de determinação de prioridades orçamentárias que privilegia os setores mais carentes da população.
Existe uma literatura vasta6 que apresenta e discute as experiências de OP no Brasil. O OP, como prática institucionalizada de participação da população na gestão dos recursos públicos, tem sua gênese na cidade de Porto Alegre-RS, em 1989, quando um governo petista assumira a prefeitura. Esta experiência é considerada a mais bem-sucedida do país (1989 a 2004) e serviu como referência para o surgimento de outras experiências no Brasil, na América Latina (Buenos Aires, Montevidéu) e na Europa (França, Espanha, Itália, Alemanha).
Marquetti (2007) apresenta três dimensões que orientam o OP no Brasil. Essas dimensões são de suma importância para a diferenciação dos tipos de OPs
6 Encontrou-se, na internet, uma lista de bibliografias relacionadas ao Orçamento Participativo: um universo de 222 bibliografias. Vale ressaltar que esse levantamento deixa de fora muitas dissertações e teses defendidas no Brasil nos últimos anos sobre o tema bem como livros e capítulos de livros.
desenvolvidos no país: a definição das preferências (quem participa? Como a participação é organizada? O que é definido pela população?); a tomada de decisões (modo como o orçamento é escrito? Quem escreve?); e o controle sobre o processo (como os mecanismos de controle são organizados).
Assim sendo, Marquetti (2007) apresenta uma tipologia do OP e demonstra que existem cinco tipos de OP em andamento no Brasil. Para tanto, o autor toma, como base, as 69 cidades com mais de 100.000 mil habitantes que adotaram a referida prática na gestão 2001-2004.
O primeiro tipo é a consulta popular – ocorre a apresentação de preferências e os encontros por região, mas não há recursos alocados para executar as demandas, nem tampouco mecanismos para garantir a execução; o segundo tipo é o OP comunitário – há a definição das preferências e a eleição dos representantes dos movimentos sociais, associações, decide sobre um percentual reduzido, de modo que os representantes do governo têm um papel determinante nas decisões; o terceiro tipo é o OP de baixa intensidade – decide sobre menos de 20% do total dos investimentos – são realizadas assembleias regionais, fóruns de delegados, de modo que o controle é reduzido; o tipo que se segue é o OP de
média intensidade – os cidadãos decidem sobre um montante que varia entre 20%
e 80%, é formado o fórum dos delegados e o conselho, são definidas as regras de agregação das preferências e é elaborado o plano de investimentos e serviços; e por último, o OP de alta intensidade – decide sobre mais de 80% dos recursos, as decisões abrangem todas as áreas, são desenvolvidas assembleias regionais e temáticas, o fórum dos delegados e o conselho, o orçamento é elaborado sob a coordenação de delegados e conselheiros, o OP é instituído pela Câmara dos Vereadores e é elaborado o Plano de investimentos a partir das regras de agregação das preferências e de distribuição de investimentos.
Não há uma hierarquia dessa tipologia apresentada, pois é possível que uma experiência de OP, ao surgir em determinada cidade, já apresente as características do OP de alta intensidade, bem como o contrário: um OP que, durante anos, ficou dentro desse tipo e por questões diversas venha a se caracterizar como um OP de consulta popular.
A implementação das experiências de Orçamento Participativo no Brasil (Belo Horizonte, Recife, João Pessoa) não obedece a uma lógica de transposição das características desenvolvidas pelo Orçamento Participativo pioneiro de Porto Alegre,
mas elas vão se estruturando a partir das especificidades da cultura política local, da tradição associativa dos municípios e dos projetos políticos dos governos.
Há um consenso, entretanto, por parte dos estudiosos do assunto (TEIXEIRA; ALBUQUERQUE, 2006), de que os orçamentos participativos são organizados, metodologicamente, através de um “ciclo” anual. O ciclo anual é aberto com a convocação e divulgação de reuniões nos bairros ou nas regiões onde ocorre uma primeira seleção de prioridades. Nessas reuniões são eleitos os negociadores das demandas eleitas (delegados), que as acompanham até a inserção delas na Lei Orçamentária Anual (LOA), a qual é entregue à Câmara de Vereadores no mês de setembro. A pesquisa realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular (RIBEIRO; GRAZIA, 2003) conseguiu, considerando as variações de metodologias adotadas pelas experiências, caracterizar o ciclo do Orçamento Participativo no Brasil da seguinte forma:
a) Construção da metodologia do Orçamento Participativo para aquele município, geralmente levando em conta os acordos internos com o governo e, em alguns casos, dialogando com a sociedade organizada localmente. Esta metodologia definirá quais serão as “regras do jogo”, frequentemente, por meio de um Regimento Interno, cujo teor aponta como a cidade será regionalizada; quantas reuniões serão feitas; como serão escolhidos os representantes; qual o percentual de orçamento a ser decidido; qual o papel dos representantes e do poder público etc. Deve-se destacar, ainda, que, todos os anos, as regras podem ser (e muitas vezes o são) mudadas, fazendo-se adaptações para aperfeiçoar a experiência ou adequá-la às circunstâncias.
b) Divulgação e mobilização da população para participar da experiência. Os meios mais utilizados são a imprensa local, o rádio, o carro de som, correspondência, faixas e cartazes. Muitas vezes, a população se envolve na mobilização da cidade.
c) Realização de reuniões com moradores dos bairros, nas regiões do município, nas quais são indicadas as prioridades para o orçamento público do ano seguinte e escolhidos os seus representantes, em geral, chamados de delegados e/ou conselheiros. Os conselheiros, em geral, compõem um Conselho do Orçamento Participativo, que negociará com o governo e acompanhará a execução orçamentária. Em alguns municípios, o governo
também indica seus representantes, pois, há conselheiros de governo e da população, Em alguns municípios, há, ainda, plenárias temáticas abertas a qualquer cidadão da cidade, que também indicam prioridades e representantes para o Conselho.
d) Negociação entre os representantes da população e do governo sobre quais serão efetivamente as prioridades para o orçamento a ser executado no ano seguinte. Nas experiências mais consolidadas, os conselheiros discutem com o governo durante várias reuniões até chegar à Peça Orçamentária que será enviada à Câmara de Vereadores.
e) Envio da proposta de orçamento para a aprovação da Câmara de Vereadores com o acompanhamento da população, pois os vereadores têm direito legal de fazer emendas no orçamento.
f) Execução orçamentária por parte do governo, mediante o acompanhamento da população. Em alguns municípios, formam-se comissões de acompanhamento e fiscalização, mas é importante ressaltar que esta é uma das partes mias frágeis da experiência do OP no Brasil, pois, muitas vezes, a população não consegue ter acesso às informações sobre o andamento das decisões tomadas pelo Conselho.
Vale ressaltar, que não existe uma única metodologia aplicada a totalidade das experiências de OP no Brasil. Ribeiro e Grazia (2003), a partir das metodologias identificadas, classificaram as formas de estruturação do OP em três: básica (com menos momentos de encontro entre a população e o governo) – reuniões por região, reuniões municipais temáticas do conselho municipal do OP, intermediária – reuniões por bairro, reuniões por região, visitas às prioridades escolhidas, reuniões municipais temáticas e reuniões do conselho municipal do OP, e máxima (com mais momentos de encontro entre a população e dela com o governo) – reuniões com entidades da sociedade civil, reuniões por bairro, reunião por microrregião, reuniões por região, visitas às prioridades escolhidas, reuniões de delegados por região, reuniões municipais temáticas, reuniões municipais de delegados, reuniões do conselho municipal do OP e congressos do Orçamento Participativo.
Considerando essa classificação, entende-se que o Orçamento Democrático, implementado em 2005, em João Pessoa, enquadra-se na forma de estruturação intermediária, apresentando-se com forte tendência de ascender para a forma de
estruturação máxima, uma vez que vem, nos últimos ciclos anuais, acrescentando etapas que aumentam os espaços de encontro com a sociedade e desta com o governo.
A iniciativa da implementação do OP, como já fora dito, foi da cidade de Porto Alegre-RS, na gestão 1989-1992 nessa mesma gestão; segundo Ribeiro e Grazia (2003), foram iniciadas mais onze experiências. Na gestão seguinte (1993-1996) esse número subiu para 36 municípios com experiências de OP. O período de maior expansão do OP, no Brasil, deu-se na gestão 1997 a 2000, mais que dobrou o número de municípios que iniciaram o OP, quando foram catalogadas pelo FNPP um número de 140 experiências, das quais apenas 103 responderam os questionários referentes à pesquisa mais completa sobre as experiências de OP já realizada.
De acordo com dados do projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais, na gestão de 2001-2004, o número de experiências passou a ser de 177, como está posto na Tabela 02. Vale ressaltar que não foram encontrados dados acerca da configuração atual das experiências de OP no Brasil.
Tabela 02 - Expansão das experiências de OP no Brasil por gestão
Gestão Número de municípios com OP
1989 – 1992 12
1993 – 1996 36
1997 – 2000 140
2001 – 2004 177
2005 – 2008 *
Fonte: Ribeiro e Grazia (2003) e Costa (2010)
A Tabela 02 demonstra um aumento significativo das cidades brasileiras, a cada gestão, que aderiram à prática do OP. Apesar disso, ainda é um número pequeno (177 experiências, o que corresponde a 3%) se se considerar a totalidade dos municípios brasileiros (5.565). Em comparação com a implantação dos conselhos de saúde, ocorre o contrário, ou seja, o número dos municípios que ainda não implantaram tais conselhos corresponde a 3%.
O artigo intitulado “Vinte anos do Orçamento Participativo: análise das experiências em municípios brasileiros” publicado por Danielle Martins Duarte Costa (2010), apresenta os resultados de uma pesquisa realizada em 26 municípios brasileiros que desenvolveram experiências de OP no período de 1989 a 2004 – as quais se mantiveram por três ou quatro gestões, consecutivas ou alternadas – traz
uma discussão acerca da variabilidade existente no processo de expansão do OP nas regiões brasileiras. As regiões Sul e Sudeste concentram o maior número de experiências (53%), seguidas pela região Nordeste (15,38%) e Norte (3,85%).
Desse modo, entende-se que a expansão das experiências de OP para municípios de pequeno e médio portes, no Brasil, se dá muito lentamente e sem continuidade, o que se deve às variáveis apresentadas por Avritzer (2003): a infra- estrutura associativa desses municípios – a maioria dos quais apresenta pouca ou nenhuma infra-estrutura associativa; a vontade política da administração municipal em desenvolver práticas participativas – como o OP não é regulamentado por lei federal, a sua implementação está atrelada a vontade política do gestor municipal; o desenho institucional – o desenho do OP pode variar de acordo com o tamanho do município; e a capacidade financeira para realizar políticas participativas e para implantar os seus resultados – a capacidade de arrecadação da cidade é fundamental para o sucesso da experiência de OP.