Historisk utvikling i administrasjonskostnader

As agendas políticas hodiernas em educação podem ser problematizadas à luz do conceito da nova governação global que vem sendo desenvolvido recentemente na ciência política (HEWSON & SINCLAIR, 1999; PUREZA, 2002). Com efeito, o uso do conceito de governação a várias escalas (plu- riescalar) possibilita captar as lógicas ambivalentes com que se jogam hoje interesses múltiplos e transnacionais na deci- são política em educação. Trata-se de uma categoria teórica para apreender as complexas dimensões da governação em contexto de globalização (político-económica de matriz neo- liberal), particularmente a nível europeu, privilegiando uma abordagem sociológica que entrecruza os diversos níveis analíticos (mega, macro, meso e micro). De acordo com Ro- ger Dale, a governação da educação é, na atualidade, um as- sunto pluriescalar, quer porque “potencialmente tem lugar em várias escalas, e não apenas ao nível do Estado-nação” (DALE, 2005, p. 63), quer porque “não é internacional, com as suas implicações de múltiplas localizações (tipicamente Estados-nação) na mesma escala” (id., ibid., p. 63). Nas pa-

lavras deste autor,

O que estamos agora a testemunhar é não apenas um desvio do Esta- do, que assume a responsabilida- de direta por todas as atividades, e da própria regra para o Estado que determina quem assumirá a res-

ponsabilidade por elas, mas que as combinações à escala nacional de atividades [financiamento, posse, fornecimento e regulação] e institui- ções [Estado, Mercado, Comunidade e Família] de governação têm de ser aumentadas pelo reconhecimento de que, potencialmente, qualquer uma ou todas estas atividades podem também ser geridas a uma escala diferente [supranacional, nacional e subnacional] (id., ibid., p. 63).

Com esta ordem de ideias, podemos pensar melhor nas especificidades nacionais de governação do setor da EFA, que, no nosso entender, desde a Agenda de Lisboa, ganharam complexidade (BARROS, 2009). Ora, com efeito, em vésperas da viragem do século, foi criado em Portugal um Grupo de Missão para o Desenvolvimento da Educação e Formação de Adultos (GMEFA), incumbido de lançar um Projeto de Socie- dade S@ber +. De entre os seus objetivos, este GMEFA foi

norteado pela ambição de colocar os alicerces de uma nova oferta, que se desejava mais acessível, flexível e adequada aos muitos adultos pouco escolarizados do contexto nacio- nal (BENAVENTE et al, 1995). Efetivamente, a agenda com-

preendeu, desde então, a estruturação da nova oferta de EFA, que se veio a alicerçar em duas modalidades fundamentais: uma oferta de Cursos de Educação e Formação de Adultos (Cursos EFA) e uma oferta de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC), ambas politicamente percecionadas e enquadradas enquanto modalidades de uma “política ativa de emprego” (DGFV, 2004, p. 61). Neste capítu- lo, analisaremos aspetos diversos referentes apenas a esta úl- tima modalidade (RVCC escolar) vocacionada, portanto, para o reconhecimento de adquiridos experienciais (RAE) da po-

pulação adulta18 _{e sem a escolaridade mínima obrigatória}19_. Assim, o primeiro destaque é o Programa s@ber + (1999-2006), que cria a agenda da Nova EFA e introduz no país a inovadora modalidade do RAE. Este Programa polí- tico representou um marco na história hodierna do setor, sobretudo porque, entre 1999 e 2001, ampliou e diversificou a oferta educacional pública disponível para os educandos- -adultos. Não obstante, desde então, diversos contextos de governação pluriescalar influiriam significativamente no de- senvolvimento da agenda política do RAE em Portugal (BAR- ROS, 2013; 2018). Desde logo, num quadro crescente de regulação supranacional das políticas públicas e de euro- peização das políticas educacionais (OZGA & GREK, 2019), emerge o novo ciclo de governação educacional iniciado em 2005 (balizado, primeiro, pela Agenda/Estratégia de Lisboa, nascida no Conselho Europeu da primavera de 2000, e, pos- teriormente, pelo seu relançamento reforçado no Conselho Europeu da primavera de 2005), que acentuou o surgimen- to em Portugal das políticas de racionalização, típicas do padrão de governação educacional prevalecente a nível su- pranacional (BARROS, 2012a; 2020). Ora, trata-se de um padrão de tipo tendencialmente neoliberal, assente na ideia da responsabilização individual pela empregabilidade atra- vés de mais educação e formação, de preferência ao longo de toda a vida, e em todos os lugares da vida, colonizando- -se, assim, pela Aprendizagem ao Longo da Vida (ALV) todas as intermediações não-mercantis, anteriormente protegidas pelo Estado Providência (BARROS, 2012b).

Foi neste quadro que o Programa Iniciativa Novas Oportunidades - INO (2006-2012), que constitui aqui o se- gundo destaque, operou uma massificação, polémica em

18 Os processos de RVCC destinam-se a adultos. No caso de terem idades compreendidas entre os 18 e 23 anos inclusive, só poderão aceder aqueles que tiverem no mínimo 3 anos de experiência profissional comprovada pela Segurança Social. O acesso a este processo não exige habilitação escolar mínima.

19 A escolaridade mínima obrigatória atualmente em Portugal implica 12 anos de frequência escolar até ao nível secundário. A Lei n.º 85/2009, de 27 de agosto, veio estabelecer o alargamento da idade de cumprimento da escolaridade obrigatória até aos 18 anos. O Decreto-Lei 176/2012, de 08 de fevereiro, veio ade- quar e regular diversos aspetos legislados em 2009.

dispositivos de reconhecimento de adquiridos experienciais (BARROS, 2014a, 2014b; 2016a), que alargou exponencial- mente a rede de Centros em funcionamento no território nacional (rebatizados como Centros Novas Oportunidades, CNO) e estipulou metas de resultados (outputs) avassalado-

res para os atores envolvidos, expressando novos dilemas e desafios para o desempenho das suas funções profissionais (GUIMARÃES & BARROS, 2015). Com efeito, a INO desde logo apontou metas ambiciosas, quer para a criação de Centros, quer para o número de certificações. De acordo com dados acedidos no Sistema de Informação e Gestão da Oferta Edu- cativa e Formativa (plataforma SIGO20_{), referentes a dezem-} bro de 2007, o total de adultos certificados por via do RVCC que, entre 2001 até 2005, havia sido de 44.253, disparou, entre os anos de 2006 e 2007, para um total de 76.922.

Consolida-se, assim, desde então, no cenário nacio- nal de políticas de EFA, uma nova tendência caracteriza- da pela eficiência da ‘nova administração pública’, que, em pouco tempo, certificou, de facto, um número significativo de adultos ao nível da escolaridade básica e secundária. Foi, portanto, seguindo esta lógica de eficiência, que, em 2006, o Despacho n.º 15 187, de 14 de julho, determinava a abertura de CNO nas escolas, apontando as habilitações necessárias aos professores/formadores e atribuindo créditos horários às escolas com ofertas para adultos. Foram ainda reiteradas as preocupações com a falta de certificação da população portuguesa, com qualificações inferiores às da média euro- peia, apontando-se a necessidade de colmatar essa lacuna através da criação de mais CNO, porém, aproveitando agora a própria rede escolar já existente. A este significativo alar- gamento da rede de CNO, acrescentou-se, a partir de 2007, à lógica dos processos, a possibilidade de conclusão do ensi- no secundário21_{, também por via do reconhecimento de ad-}

20 Trata-se de um sistema de regulação online criado pela tutela (atual- mente designada ANQEP - Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Pro- fissional).

21 No Referencial de Competências-chave do secundário (12 anos de es- colaridade), as áreas eram e ainda são: Cidadania e Profissionalidade (CP), Cul- tura, Língua e Comunicação (CLC) e Sociedade, Tecnologia e Ciência (STC). Ver:

quiridos experienciais (até aqui dirigido apenas à conclusão da escolaridade básica22_).

Para os fins expressos neste capítulo, afigura-se im- portante destacar que os CNO estiveram associados a uma enorme divulgação, marketing e publicitação sem preceden- tes em Portugal, que, em definitivo, colocou a EFA na praça pública e popularizou o setor criando a seu respeito novas e complexas representações e conceções, como relembram as perceções deste testemunho:

“Em termos de educação de adultos assim, olhando para trás o recorte foi aqueles anos dos Centros Novas Oportunidades em que houve um de- signio nacional (…) publicidade para mostrar que mais qualificação pode- ria levar as pessoas a um melhor em- prego, melhores oportunidades (…) as novas oportunidades motivaram as pessoas a dar o clique”. (E6-2018)

Porém, e não obstante a forte visibilidade pública que o campo da EFA adquiriu, totalmente inédito na sua história nacional, e o aclamado sucesso medido pelo ele- vado número de centros e de candidatos certificados, esta medida foi alvo de diversas críticas, sendo a mais recorrente a que se prende com a elevada pressão que era exercida sobre a gestão dos CNO no sentido da obtenção das metas (MARTINS, 2014). O que, aliás, suscitou avisos originados em diversos quadrantes da sociedade portuguesa, dos quais destacamos o quadrante da academia, onde, entre outros

DGFV (2006). Referencial de Competências-chave para a Educação e Formação de Adultos (nível secundário). Lisboa: ME/DGFV. Disponível em: http://www.anqep. gov.pt/default.aspx

22 No Referencial de Competências-chave do Ensino Básico (9 anos de escolaridade, organizados em três ciclos), as áreas eram e ainda são: Cidadania e Empregabilidade (CE), Linguagem e Comunicação (LC), Matemática para a Vida (MV) e Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC). Ver: ANEFA (2002). Re- ferencial de Competências-chave para a Educação e Formação de Adultos (nível básico). Lisboa: ANEFA. Disponível em: http://www.anqep.gov.pt/default.aspx

exemplos, António Nóvoa alertava para a ideia de que “olhar para os RVCC como no passado se olhou para as ‘campa- nhas de alfabetização’, vendo-os como a solução mágica para resolver o ‘atraso educacional português’, seria a mais perigosa das ilusões” (2007, p. 12).

Ora, foi no âmbito deste panorama que emergiu a mais recente crise económica e financeira internacional, que levou o 18.º Governo Constitucional de Portugal (2009-2011, Partido Socialista) a pedir uma intervenção conjunta do Fun- do Monetário Internacional (FMI), da Comissão Europeia (CE) e do Banco Central Europeu (BCE). Desta parceria resultou um Memorando de Entendimento (Plano da Troika), assinado em 2011, que merece aqui igualmente destaque, porque veio a implicar a adoção de um conjunto de medidas assentes numa política económico-financeira de austeridade (SCHUI, 2015). Importa referir, neste âmbito, que o 19.º Governo Constitu- cional (2011-2015, Partido Social Democrata em coligação com outros partidos também de direita) extrapolaria o próprio Memorando de Entendimento, impondo, durante o seu ciclo de governação, severas políticas de austeridade conducentes diretamente à extinção da rede de CNO (BARROS, 2016b).

Não obstante, surgiram novos centros, designados de Centros para a Qualificação e o Ensino Profissional (CQEP), porém, mais vocacionados para os jovens com insucesso no ensino regular e em muito menor número que os anterio- res. Ora, neste período de adoção de políticas neoliberais e de austeridade, é o facto de os CQEP terem sido postos a funcionar sem qualquer financiamento atribuído que merece destaque. Estas ocorrências são percecionadas pelo coorde- nador do Centro estudado (criado exatamente neste contexto) da seguinte forma:

“O governo que teve até 2016 em ter- mos de educação de adultos não ti- nha grande, grande... Interesse... Eu diria mesmo que os CQEP aparece- ram porque era necessário ter formal- mente uma resposta para os adultos. A tutela não podia chegar a Bruxelas e dizer que não havia formação de

adultos no país”… (E6-2018)

Assim sendo, a nova legislação afeta à regulação da organização dos novos CQEP (Portaria n.º 135-A/2013, de 28 de março) introduziu, desde logo, a redução do número de elementos constitutivos das equipas, face ao modelo ante- rior dos CNO, designadamente, a figura do diretor (presente nos CNO) foi extinta, o coordenador pedagógico (dos CNO) deu lugar à figura de coordenador (nos CQEP), os profissio- nais de RVCC (nos CNO) passaram a ser técnicos de Orien- tação, Reconhecimento, Validação e Certificação - ORVC (nos CQEP), os formadores, embora vistos como necessá- rios, passariam a ser em menor número, de acordo com as disponibilidades das escolas (dado que, tal como referido, os centros deixaram de ter financiamento próprio), acontecen- do que os próprios técnicos de ORVC passaram a desem- penhar o papel de formadores e vice-versa (assumindo-se a si próprios, nas representações recolhidas no âmbito deste estudo, frequentemente como ‘técnicos-formadores’).

Em suma, a tendência na governação pluriescalar do setor que se destaca, entre 2012 e 2015, basicamente, é a de uma ação política nacional impositiva, com uma alian- ça supranacional assumida, através da qual se minimizou a dimensão da rede de centros anteriormente criada, se redu- ziu substancialmente a dimensão das equipas, se retiraram 60% de valor ao portefólio individual dos educandos-adultos, construído com base em metodologias de proximidade como as abordagens biográficas e o balanço de competências, a fa- vor de uma prova-exame de lógica escolar, e se abandonou o financiamento aos centros. Tratou-se, portanto, de um ciclo negro na história recente da governação da EFA portuguesa.

Ora, o último destaque aqui por nós estabelecido vai para o facto de a EFA portuguesa ter ressurgido, sobre- vivendo a este rescaldo político-ideológico de tipo radical. Com efeito, a partir das alterações governativas de finais de 2015, conducentes ao 20.º Governo Constitucional (Partido Socialista, em coligação com outros partidos também de es- querda), foi retomada a agenda, através da apresentação do Programa Qualifica (2016) e foram criados os Centros Qua-

lifica23 (CQ), que passaram a substituir os anteriores CQEP (que estiveram em vigor com esta designação entre 2012 e 2016), e se veem desenvolvendo em moldes progressivos, o que lhes mereceu serem objeto das nossas referidas investi- gações científicas operacionalizadas em 2018.

PRÁTICAS DE RECONHECIMENTO DE