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1. Os títulos jurídicos

As entidades do Terceiro Setor constituem-se sob a forma de associações organizadas para fins não econômicos (artigo 53 do Código Civil) e de fundações constituídas para fins religiosos, morais, culturais ou de assistência (artigo 62 do Código Civil).

As denominações especiais – como entidade de utilidade pública federal, organização social e organização da sociedade civil de interesse público – não traduzem uma forma de pessoa jurídica privada, mas apenas significam que a entidade ostenta determinado título jurídico. Não há uma espécie típica de entidade privada do Terceiro Setor. 1

A utilização de títulos jurídicos especiais, segundo Paulo Modesto, tem a vantagem de diferenciar as entidades qualificadas das que não possuem qualquer título, padronizar o tratamento normativo daquelas que apresentem características comuns relevantes e estabelecer um mecanismo próprio de controle por meio da suspensão e cancelamento do título. Mas também há desvantagens referentes à certificação indevida (realizada sem critério), padronização excessiva (com exigências muito genéricas) e insegurança jurídica (decorrente do cumprimento de exigências para manutenção do título, sujeitando as entidades à possível ocorrência de desvios no sistema de controle). 2

O maior problema na concessão de títulos ao Terceiro Setor, na verdade, diz com o excesso de requisitos formais e a ausência de requisitos materiais. Não se exige comprovação referente à atuação concreta da entidade que pleiteia o título. Não há, por exemplo, verificação quanto à qualidade dos serviços de relevância pública prestados ou avaliação quanto a satisfação do cidadão cliente atendido pela entidade.

Para a manutenção do título, não há controle de resultados, somente a apresentação de documentos. Mesmo a simples análise documental não costuma ser feita adequadamente, devido ao grande número de entidades tituladas e ao reduzido

1 _{MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do Terceiro Setor no Brasil. Disponível em:}

<http://www.direitodoestado.com.br >. Acesso em: 12 dez. 2010.

quantitativo de agentes incumbidos da fiscalização. 3

A outorga de títulos especiais ao Terceiro Setor é condição sine qua non para o estabelecimento do regime jurídico diferenciado para as entidades tituladas. O Terceiro Setor é regido precipuamente por normas de direito privado, com derrogações parciais de normas direito público, que variam em razão dos meios de fomento recebidos.

Uma pequena associação civil de assistência social, que não receba auxílio estatal e nem ostente qualquer título especial, terá suas relações jurídicas regradas pelo Código Civil. Por outro lado, uma Organização Social que utilize bens públicos e receba milhões de reais em subvenções, será regida principalmente por normas de direito privado, mas sofrerá incidência acentuada do regime jurídico de direito público.

Eis a principal função dos títulos jurídicos especiais: indicar, de antemão, a intensidade da atividade de fomento que incidirá sobre a entidade do Terceiro Setor e a menor ou maior derrogação do regime privado por normas publicísticas.

São analisados neste capítulo os títulos de utilidade pública federal, entidade beneficente de assistência social, Organização Social4 e, por último, Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.

2. Utilidade pública

O reconhecimento estatal da relevância das atividades sociais desenvolvidas por entidades privadas não é novo. A Lei 91, de 1935, promulgada por Getúlio Vargas, criou o título de “utilidade pública”, outorgado atualmente pelo

3 _{TOURINHO, Rita. Os grandes desafios do controle da Administração Pública. In: MODESTO,}

Paulo (Coord.). Nova organização administrativa brasileira. 2. ed.rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 333.

4 _{No âmbito federal, as Organizações Sociais ainda não foram muito utilizadas, talvez devido à espera}

do julgamento da ADI 1930 pelo STF, que decidirá sobre a constitucionalidade ou não da Lei 9.637/98. Há projeto de lei para modificar a organização administrativa brasileira, elaborada pela comissão de juristas constituída pela Portaria nº 426, de 6 de dezembro de 2007, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, composta por Almiro do Couto e Silva, Carlos Ari Sundfeld, Foriano de Azevedo Marques Neto, Maria Coeli Simões Pires, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Paulo Eduardo Garrido Modesto e Sergio de Andréa Ferreira. O anteprojeto traz normas gerais sobre a Administração pública direta e indireta, as entidades paraestatais e as de colaboração. São definidas as entidades de colaboração como “pessoas jurídicas de direito privado não estatais, sem fins lucrativos, constituídas voluntariamente por particulares, que desenvolvam atividades de relevância pública, essenciais à coletividade, objeto de incentivo e fiscalização regular do Poder Público” (artigo 73). MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organização administrativa brasileira, 2ª ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 398-444.

Ministro da Justiça5, para as entidades constituídas com o fim exclusivo de servirem desinteressadamente a coletividade. 6

Para a obtenção do título, as entidades devem comprovar que possuem personalidade jurídica, que estão em efetivo funcionamento, que servem desinteressadamente à coletividade e que os cargos de sua diretoria e conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos, não são remunerados.

Os requisitos são os seguintes: demonstrar normal funcionamento nos últimos três anos e constituição no País; comprovar, por meio de relatórios trianuais, a promoção de educação, atividades científicas, culturais, artísticas ou filantrópicas; não remunerar ou conceder vantagens a diretores, ou associados, que devem possuir folha corrida e moralidade comprovada; publicar demonstração de superávit ou déficit, se contemplada com subvenção da União no período anterior (artigo 2º do Decreto 50.517/61, na redação dada pelo Decreto 60.931, de 4.7.1967).

A intenção inicial da lei era apenas de conceder um título honorífico, já que nenhum benefício do Estado decorreria da qualificação, salvo a garantia do uso exclusivo, pela associação ou fundação, de emblemas, flâmulas, bandeiras ou distintivos próprios, devidamente registrados no Ministério da Justiça, bem como a possibilidade de mencionar o título concedido (artigo 3º). Leis posteriores, contudo, possibilitaram que as entidades de utilidade pública federal fossem fomentadas pela União.

Atualmente, as entidades portadoras do título de utilidade pública fazem jus aos seguintes benefícios: receber subvenções, auxílios e contribuições da União; realizar sorteios para obter recursos adicionais à manutenção ou custeio da obra social (Lei 5.768/71, art. 4°); requerer a isenção da cota patronal para o INSS, se observados os outros requisitos para tanto (artigo 55 da Lei 8.212, de 24.07.1999); receber doações de empresas, dedutíveis do imposto de renda (Lei 9.249/95, art. 13, § 2°, III); 7 receber mercadorias abandonadas, entregues à Fazenda Nacional ou objeto de pena de perdimento (conforme artigo 2º, I, “b” da Portaria 282, de 9 de junho de 2011, do Ministério da Fazenda); e receber doações de equipamentos de informática classificados como ociosos ou recuperáveis (artigo 15, parágrafo único, do Decreto

5 _{Conforme o Decreto 3.145/2000.}

6 _{O professor Sílvio Luís Ferreira da Rocha ressalva que o título de utilidade pública federal não}

deveria ser concedido às entidades de favorecimento mútuo, as quais não servem desinteressadamente a coletividade. Contudo, aduz que tal título foi concedido indiscriminadamente, possibilitando a ocorrência de fraudes. Terceiro setor. 2ª Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 73.

7 _{PAES, José Eduardo Sabo. Fundações e entidades de interesse social – Aspectos jurídicos,}

administrativos, contábeis e tributários. 5. ed. rev. ampl. e atual. Brasília: Brasília Jurídica, 2010, p. 688- 689.

99.658/90, na redação dada pelo Decreto 6.087/07).

O Decreto 60.931/67 prevê três hipóteses ensejadoras de instauração de processo administrativo para cassação do título da entidade. São elas: deixar de apresentar, durante três anos consecutivos, relatório circunstanciado dos serviços que houverem prestado à coletividade no ano anterior, devidamente acompanhado do demonstrativo da receita e da despesa realizada no período, ainda que não tenham sido subvencionadas pelo Estado; negar-se a prestar serviço compreendido em seus fins estatuários; retribuir por qualquer forma os membros de sua diretoria, ou conceder lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados (artigo 6º).

Qualquer interessado e o Ministério Público possuem legitimidade para representar pela cassação do título de utilidade pública, nos termos do artigo 5º da Lei 91/35.

Os incentivos honoríficos e econômicos decorrentes do título de utilidade pública federal amoldam-se aos princípios constitucionais da atividade administrativa de fomento: não se prestam a substituir a ação do Estado na promoção dos direitos sociais, limitando-se a incentivar a prestação de serviços de relevância pública pela iniciativa privada.