O fato de a cultura ter se tornado um campo específico no cenário governamental não impediu que seus passos fossem curtos e lentos, visto que até hoje se encontra em um caminho tortuoso, com muitos percalços e obstáculos. Desde sua fundação, o MinC tem se deparado com desafios de ordem financeira e administrativa, visto que o planejamento orçamentário federal sempre destinou valores reduzidos para a área cultural35. O setor tem buscado outras fontes de investimento para financiamento, culminando na elaboração da primeira lei de incentivos fiscais do país, a Lei nº 7.505, de 02 de julho de 1986, que vigorou até 1990. “Neste período, começaram a se multiplicar as secretarias estaduais de cultura e houve um incremento no patrocínio às artes pelas empresas privadas e públicas” (ASSIS, 2010, p. 40). Isso se traduz em uma descentralização das ações governamentais, pois os estados e municípios tiveram de assumir também responsabilidades, em seus respectivos limites federativos e territoriais. Esta é uma solução administrativa bastante apropriada, considerando-se não somente a extensão territorial do país, mas também a diversidade linguística, histórica e cultural encontrada em todas as regiões brasileiras.
Outras ações tiveram de ser desenvolvidas, paulatinamente, para que houvesse uma maior valorização, tanto para aporte financeiro quanto para a difusão da cultura, até então não percebida pela sociedade como um elemento significativo na realidade brasileira. Era vista como supérflua, sem capacidade de repercutir e alterar beneficamente o cotidiano do cidadão.
Algumas leis foram criadas, para normatização e regulamentação das ações. A Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991, conhecida como Lei Rouanet, regulamentou a criação do Programa Nacional de Apoio à Cultura, com o objetivo de captação de recursos para ações empreendidas no setor cultural, no que tange ao acesso ao estímulo e à proteção dos bens culturais e ao acesso à informação sobre eles36.
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Para o ano de 2012, por exemplo, de acordo com a Lei Federal nº 12.565, de 26 de dezembro de 2011, foi destinado o valor R$131.390.198 para o MinC (BRASIL, 2011).
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Na lei, as atribuições do Programa Nacional de Apoio à Cultura estão assim discriminadas: contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso às fontes da cultura e o pleno exercício dos direitos culturais; promover e estimular a regionalização da produção cultural e artística brasileira, com valorização de recursos humanos e conteúdos locais; apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestações culturais e seus respectivos criadores; proteger as expressões culturais dos grupos formadores da sociedade brasileira e responsáveis pelo pluralismo da cultura nacional; salvaguardar a sobrevivência e o florescimento dos modos de criar, fazer e viver da sociedade brasileira; preservar os bens materiais e imateriais do patrimônio cultural e
A descentralização das políticas públicas culturais no Brasil inseriu-se em um contexto nacional, no qual surgiu a necessidade de ampliação da capacidade do Estado na implementação de corpos deliberativos, para promover ações de interesse público. Tratava-se da ideia de um novo modelo de gestão, representado por uma multiplicidade de atores, capazes de monitorar a criação, planejamento e execução de tais políticas. A área cultural, entretanto, enfrentou vários desafios, devido à histórica fragilidade institucional e à precariedade orçamentária, mas também à falta de capacitação técnica dos agentes culturais, inclusive dos que se encontravam na mais alta hierarquia, responsáveis pela pasta, como ministros e secretários, de acordo com Starling (online, s. p.). A autora também ressalta que a estabilidade de oito anos observada com o ministro Francisco Weffort (entre 1995 e 2002) no governo de Fernando Henrique Cardoso (cuja gestão se deu no mesmo período) não chegou, contudo, a mudar a trajetória de fragilidade institucional que caracteriza o setor. E isto se deve, entre outros fatores, à continuidade da precariedade do orçamento, estipulado em 0,14% do orçamento da União em 2002, e às dificuldades de descentralização e nacionalização da política e de seus equipamentos culturais, o que definiu uma atuação localizada e desigual do órgão no território nacional.
A autora ainda ressalta que, a partir da década de 1990, o Estado passou a atuar como agente regulador das políticas públicas, e a ênfase da política cultural recaiu sobre novas fontes de financiamento em parceria com o setor privado, com o objetivo de beneficiar o empreendedor cultural: pessoa física ou jurídica, com ou sem fins lucrativos. Porém, apesar da expansão de recursos disponíveis para a cultura, não ocorreu um fortalecimento da descentralização ou democratização da oferta cultural.
De acordo com Assis (2010), em 20 de julho de 1993, foi elaborada a Lei nº 8.685, para a criação de mecanismos de fomento à atividade audiovisual. Durante a gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, foi regulamentado o Decreto nº 94.976, de 29 de dezembro de 1997, que propunha uma nova estrutura para o Conselho Federal de Cultura (CFC) – subordinado ao Ministério da Cultura – responsável pela elaboração de planos nacionais de cultura, para centralização das atividades culturais do país. Esses meios de captação de recursos e financiamento geraram um estímulo maior à implantação de secretarias estaduais e municipais de cultura, o que levou à necessidade de uma reconfiguração do papel do Estado:
histórico brasileiro; desenvolver a consciência internacional e o respeito aos valores culturais de outros povos ou nações; estimular a produção e difusão de bens culturais de valor universal, formadores e informadores de conhecimento, cultura e memória; priorizar o produto cultural originário do País.
O papel do Estado nas políticas públicas de cultura deveria ir além do incremento e estímulo às leis de incentivo. O Estado teria como papel fomentar a criação cultural, levando-se em conta o desafio da diversidade cultural existente em nosso país. É ainda pertinente comentar que este momento foi de significância ímpar para o setor cultural, pois não se tratava somente de criar ou extinguir órgãos, propor ou efetivar ações: a transformação proposta é bem mais profunda, pois sugere mudanças na compreensão que o Estado tem de cultura. (ASSIS, 2010, p. 43).
Entretanto, não houve uma articulação da prática com a teoria. Segundo Starling (online, s. p.), a trajetória da política cultural evidencia, por conseguinte, a inexistência de um projeto negociado de descentralização das políticas, com definição de competências e recursos que caberiam a cada ente da federação. O processo de descentralização enfrentou uma série de dificuldades, especialmente em decorrência da inexistência de uma política pública que perpassasse os limites da sucessão de governos e de uma política de financiamento com destinação de recursos orçamentários garantidos por normas legais e/ou constitucionais nas diversas instâncias governamentais. A partir de 2005, em consequência das críticas de vários segmentos da população, incluindo os setores culturais, e de órgãos governamentais quanto ao potencial de universalização dos benefícios dos mecanismos de incentivo fiscal e da proposição, em âmbito federal, do Sistema Nacional de Cultura, a ênfase da política pública se transferiu para o fortalecimento das estruturas institucionais e para a procura por critérios mais democráticos de alocação de recursos financeiros. Disso resultaram propostas de reorganização do sistema de financiamento e das instituições encarregadas de conduzir as políticas públicas culturais.
No governo de Luiz Inácio Lula da Silva37, houve a montagem de uma estrutura que objetivava o fornecimento de uma sustentação à área cultural, com a criação de cinco secretarias: Políticas Culturais, Diversidade e Identidade Cultural, Articulação Institucional, Programas e Projetos, e Fomento e Incentivo à Cultura. Porém, a prioridade era a implantação
do Sistema Nacional de Cultura (SNC), “um modelo de gestão criado pelo Ministério da
Cultura (MinC) para estimular e integrar as políticas públicas culturais implantadas pelos governos federal, estadual e municipal, que pretende melhorar as ações de articulação, gestão
e circulação de informação entre essas entidades e a sociedade civil” (MINC, 2010).
Pretendia-se descentralizar e organizar o desenvolvimento cultural do país, mesmo com a alternância de governos, e estimular o crescimento humano, social e econômico através de projetos culturais. A princípio, a sociedade civil deveria participar na definição de prioridades, no controle e acompanhamento das metas. O SNC adotou, dentre alguns princípios, a
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diversidade das expressões culturais, a universalização do acesso aos bens e serviços culturais, a democratização dos processos decisórios com participação e controle social.
Conforme Assis (2010), aconteceu em Brasília, no mês de fevereiro de 2005, por iniciativa do MinC com a Secretaria da Identidade e da Diversidade Cultural, o primeiro Seminário Nacional de Políticas Públicas para as Culturas Populares (SNPPCP), fruto do diálogo entre o Estado e segmentos da sociedade civil. O evento apresentou como finalidade o debate sobre a necessidade da preservação, valorização e respeito à diversidade cultural no Brasil, contribuindo para o processo de formulação de políticas públicas na área de cultura.
Na linha da promoção e valorização da diversidade cultural, outro órgão foi criado, em 24 de agosto de 2005, por meio do Decreto nº 5.520, o Sistema Federal de Cultura (SFC), que teria como finalidades: integrar os órgãos, programas e ações culturais do Governo Federal; contribuir para a implementação de políticas culturais democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da federação e sociedade civil; articular ações com vistas a estabelecer e efetivar, no âmbito federal, o Plano Nacional de Cultura; e promover iniciativas para apoiar o desenvolvimento social com pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional. Esta norma jurídica também reformulou a composição do Conselho Nacional de Políticas Culturais (CNPC), órgão colegiado integrante da estrutura do MinC, que deveria propor a formulação de políticas públicas, com vistas a promover a articulação e o debate entre os diferentes níveis de governo e a sociedade civil organizada, para o desenvolvimento e o fomento das atividades culturais no território nacional. Deste modo, vale enfatizar que, juridicamente, a participação popular na formulação e execução de políticas públicas foi ampliada.
Essas inovações no âmbito da cultura são fruto de um fenômeno mundial. De acordo com Érica Nunes (2010), a globalização e os movimentos de minorias, sobretudo nos Estados Unidos, têm provocado mudanças importantes na relação entre Estado, sociedade e nação. Recentemente, tem-se questionado o papel do Estado como a principal fonte de diretos (aumento da importância de órgãos supranacionais e a diminuição de gastos com seguridade nacional). Além disso, a emergência daqueles movimentos corroborou para o fim de uma perspectiva: a nação como única fonte de identificação coletiva. Esses grupos, ao colocarem ênfase em identidades culturais baseadas em gênero, etnia, opções sexuais, e outras possibilidades de hábitos e comportamentos, mostram que a perspectiva da identidade nacional tornou-se ultrapassada.