Governance of State-NGO collaboration

Os anos de 70 a 80 foram marcados pelo regime militar iniciado em 64, com uma nova política para o setor de saneamento – momento em que foram criados o BNH - Banco Nacional de Habitação (1966) e o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). A partir daí foi montada uma nova estrutura para a gestão das políticas públicas no campo da habitação e do saneamento.

Dessa maneira, uma política nacional para o setor de saneamento foi elaborada pelo BNH, que também geria o fundo de investimento – FISANE. Essa política teve uma ênfase na questão financeira dos serviços, sendo criado o Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), integrado ao Sistema Financeiro de Habitação (SFH), que obtinham recursos do FGTS.

Os principais objetivos destes sistemas eram viabilizar acesso aos serviços de abastecimento e esgotamento sanitário para qualquer aglomeração urbana do país, mesmo aquelas com menor número de população e aquelas com predomínio de população de baixa renda (BRITTO, 2006, p. 6).

Para atingir estes objetivos, justificava-se:

A concessão dos serviços às companhias era uma condição para que estes tivessem acesso aos recursos do BNH. O volume de recursos a ser disponibilizado para investimentos em saneamento pelo BNH era bastante significativo. No âmbito do projeto político do governo militar estes investimentos seriam uma forma de conquistar a aprovação da população, através dos empregos gerados pelo setor e da melhoria no acesso aos serviços.

A centralização da gestão visava também livrar a gestão dos serviços de ingerências políticas, pois a companhias estaduais deveriam instaurar um modo de gestão tecnocrático e autônomo, pautado nos princípios do insulamento burocrático (COSTA, 1994, p. 110).

No ano de 1973, em São Paulo, foi criada a companhia estadual SABESP, que incorporou a COMASP (Companhia Metropolitana de Água de São Paulo) e a SANESP, absorvendo o patrimônio da SAEC (Superintendência de Águas e Esgotos) da Capital de São Paulo, parte da BS (Companhia de Saneamento da Baixada Santista) e da SANEVALE (Companhia Regional de Água e Esgotos do Vale do Ribeira) que, em 1975, foram definitivamente incorporadas.

Pelo próprio sistema de financiamento criado pelo BNH – e reforçado a partir da instituição do PLANASA na década de 70 –, havia um forte incentivo para que os municípios concedessem os serviços às companhias estaduais.

A forma do contrato de concessão deixava muito pouca margem de ação para os municípios, que perdiam o controle sobre aspectos fundamentais da política de saneamento, como a política tarifária e as decisões sobre os investimentos, questão chave no planejamento e na gestão urbana. Esta é uma questão central pois durante os 25 anos de vigência dos contratos de concessão o planejamento das redes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário se fez fora da competência municipal.

Assim se consolidou uma cultura de que “saneamento básico” seria uma atribuição estadual, desvinculada da gestão de outras redes e serviços urbanos. Este modelo autoritário de gestão imposto pelas companhias estaduais foi durante longo tempo pouco questionado pelos municípios que encontram no mesmo uma justificativa para se desresponsabilizar face a gestão do abastecimento de água e do esgotamento sanitário (BRITTO, 2006).

Do ponto de vista dos sistemas de infraestrutura e serviços, a lógica centralizada e autoritária da gestão imposta pela maior parte das Companhias Estaduais de Saneamento Básico ao longo da década de 70 bloqueou o desenvolvimento de um formato de planejamento e composição dos serviços, priorizando sistemas evidentemente essenciais como água e esgotamento, mas deixando de lado a questão da drenagem das águas de chuvas e da coleta de resíduos sólidos, o que fez com que as metrópoles brasileiras ficassem em situações de extrema vulnerabilidade, pela ausência de um planejamento integrado e complementar entre os serviços de saneamento urbano.

Na maior parte das cidades brasileiras, o sistema de coleta de esgotos foi, ao longo do tempo abandonando uma integração inicial, no nível dos projetos, ao sistema de coleta de águas pluviais. Ambos sistemas vão sendo construídos de forma desarticulada, o que se traduz em resultados fracos no tocante a preservação da qualidade dos corpos hídricos. (BRITTO, 2006).

A autora Ana Lucia Britto (2006) considera ainda que a segunda metade da década de 80 marca o início de uma crise no modelo de gestão de saneamento centralizado. E essa crise tem várias faces diferentes. A primeira delas diz respeito à extinção do BNH, estabelecendo- se um vácuo na regulação dos sistemas. Com a eliminação do órgão central do sistema, suas funções foram pulverizadas entre diferentes órgãos e, até o final da década de 90, não se conseguiu a rearticulação de uma política nacional para o setor. Sem o BNH, a política de subsídios cruzados, que estava na origem da constituição das Companhias Estaduais e justificava as concessões, deixou de ter qualquer transparência ou controle.

Uma outra face da crise se relaciona ao processo de redemocratização e descentralização de políticas públicas, que no setor de saneamento se configurava na defesa da municipalização

da gestão. Em outubro de 1985 foi criada a Associação de Serviços Municipais de Água e

Esgotos (ASSEMAE), que visava reunir os municípios que não tinham aderido ao PLANASA, e que passa a defender a municipalização da gestão. Seria nesta escala, isto é, na escala do município, que poderiam ser geridos em novas infraestruturas os serviços de saneamento e os investimentos, de forma compatível com a legislação de uso e ocupação do solo. Além disso, a gestão municipal tornaria mais fácil o controle comunitário das decisões, em razão da maior proximidade entre prefeitura e os usuários dos serviços e suas organizações institucionais (associações de bairros) e movimentos sociais urbanos.