No âmbito dos direitos sociais básicos e fundamentais, a Carta Magna de 1988 permitiu a instituição de políticas públicas objetivas direcionadas à efetivação do bem-estar social e do primado do trabalho na conjuntura específica dos servidores públicos. Isto aconteceu porque, ao eliminar a maleabilidade tanto dos casos de ineficiência e abusos localizados em termos de remuneração, quanto da coexistência de regimes jurídicos diferenciados para servidores que executavam atividades similares, o Estado saiu do enfoque individual e subjetivo para alcançar homogeneidade e igualdade, viabilizando a atenuação das disparidades entre a administração central e a descentralizada de modo a aplicar a justiça social (COSTA, 2008). No entanto, para Bresser-Pereira (2001, p. 19), "a administração pública voltava a ser hierárquica e rígida, a distinção entre administração direta e indireta praticamente desaparecia". Amaro e Meneguin (2008, p. 94) evidenciam:
Até os anos 80, além dos servidores estatutários, a administração pública federal, estadual e municipal era composta por grande contingente de servidores cuja relação de trabalho era regida pela CLT. Os servidores estatutários, por sua vez, não contribuíam para a aposentadoria, mas apenas para a cobertura de pensões e, ainda assim, com alíquotas insuficientes.
Por isso, sob uma exacerbada inclinação paternalista, a aplicação do RJU foi equiparada, sem a devida análise da viabilidade econômico-financeira, a todos os servidores públicos. Isto permitiu que milhares de empregados da administração pública do Regime Celetista, regido pelas normas contratuais celebradas pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), migrassem para o Regime Estatutário, no qual as regras dos direitos e deveres são específicas para funcionários públicos civis. Além disso, assegurou o direito de reajustes iguais para ativos e inativos, bem como garantiu aposentadorias com salário integral para todos aqueles que foram compulsoriamente incorporados sem que nunca tivessem contribuído para o novo regime (OLIVEIRA, 2011; FERRARO, 2006).
A Constituição de 1988 também permitiu, de forma facultativa, a instituição de política pública para constituição de regimes de previdência específicos para os servidores públicos titulares de cargos efetivos dos três níveis de entes federativos: federal, estadual e municipal, incluídas suas autarquias e fundações, bem como a previdência militar sob a tutela do Estado (Figura 4).
FIGURA 4 – Regimes de Previdência Social no Brasil entre 1988 e 2012
Fonte: Tudosobreseguros (2015)
Contudo, apesar de já existirem antes da promulgação da Carta de 1988, após esta, os RPPS experimentaram pujantes mudanças, já que deixaram de ser alicerçados em múltiplos “direitos” garantidos e em virtual ausência dos “deveres” que historicamente estruturaram as origens econômicas e políticas dos RPPS, conforme evidencia Nogueira (2012, p. 4-5):
No plano econômico, a estratégia de desenvolvimento primário-exportadora exigia o fortalecimento do Estado em áreas fundamentais de atuação, ligadas à justiça, defesa, diplomacia e fazenda, razão pela qual as primeiras
categorias do funcionalismo beneficiadas por sistemas de previdência pertenciam a esses setores. No plano político, suas raízes históricas decorrem da formação patrimonialista do Estado, na qual o aparato administrativo opera ligado ao poder do monarca, sem distinção clara entre o patrimônio público e o privado. Desse modo, o cargo público é considerado uma doação concedida ao servidor, que dedica a sua vida profissional ao Estado e recebe em troca a sua proteção durante a inatividade, sem que o direito à aposentadoria esteja condicionado à contribuição. A ausência de vínculo contributivo conduz a uma lógica de atuação que favorece as categorias mais organizadas do serviço público, que alcançam benefícios mais generosos, cujo ônus será suportado pelo conjunto da sociedade e pelas gerações futuras de servidores, que não terão acesso ao mesmo conjunto de benefícios. Surge um sistema altamente fragmentado entre as diferentes categorias e poderes, pouco transparente e com controles frágeis, no qual as fraudes, os desequilíbrios e as distorções permanecem ocultos pela tradição orçamentária adotada para as contas públicas, que computa os gastos com a seguridade como simples item das despesas com pessoal.
Enfim, a despeito das evoluções dos planos político, administrativo e social no setor público brasileiro que, nos primórdios do século XX, estava fundamentado nos preceitos da oligarquia, do autoritarismo e do patrimonialismo, alicerçados numa economia agrícola- mercantil que tinha uma sociedade de classes recém advinda do escravismo, ao final do século, havia tornado-se um Estado democrático, entre burocrático e gerencial, estruturado sobre uma economia capitalista com sociedade que não era mais essencialmente de classes mas sim de estratos. Não obstante, ao desenlace da década de 80, a seguridade social dos trabalhadores públicos apresentava plenas contradições no diversificado conjunto de seus integrantes, pois ainda estava ligada às bases elitistas retrógradas próprias de um país com transições rápidas, mas que saltou etapas, já que se modernizou, sob vários aspectos, no entanto, apresentava proteção social atrasada para o servidor público tendo em vista sua dualidade, injustiça e pífia profissionalização (BRESSER-PEREIRA, 2001).
A partir desse panorama, tendo em vista o vetor da dignidade da pessoa humana, a Constituição Cidadã de 1988, complementada pela Lei 8.112/90, redefiniu a natureza dos direitos sociais dos servidores públicos, independentemente da natureza de seu vínculo de trabalho com o Estado, instaurando o Estado Social e Democrático de Direito, através do modelo participativo de função pública e da consagração dos direitos de sindicalização, negociação coletiva e greve, o que denota o reconhecimento de que os servidores públicos não são concebidos apenas como agentes da vontade do Estado, mas também usufruem do status de trabalhadores, sujeitos de interesses pontualmente antagônicos aos do Estado (CARVALHO, 2012). Essas mudanças são analisadas por Gernigon et al. (2002, p. 9):
O “direito de sindicalização e negociação coletiva” é configurado pela Convenção nº 98 (1949) da OIT. Este tratado internacional foi ratificado até hoje por 152 Estados membros da OIT, e pelo Brasil em 1952, e faz parte da Declaração de Princípios Fundamentais e Direitos no Trabalho e Seu Seguimento (1998) da qual o Brasil é signatário. A partir da Constituição de 1988 o direito de sindicalização foi ampliado para a administração pública. Esse direito é plenamente coerente e integrado com o direito de negociação coletiva, não havendo portanto justificativa alguma aceitável para não se aplicar o exercício desse direito, salvo sob normas explícitas e excepcionais à administração pública.
No entanto, embora essa ideologia tenha representado significativo avanço ao bem estar social dos servidores públicos mediante as distorções históricas, ela foi estabelecida na contramão dos ideais neoliberais que emergiam àquela época em âmbito global já que, conforme Breus (2006, p. 181) explica:
(...) esse otimismo brasileiro, tardio, já se encontrava na contramão dos processos de reestruturação social e econômica dos países centrais, que sob a bandeira neoliberal, buscavam conter gastos e minimizar a cobertura no atendimento das necessidades sociais, retirando competências do Estado e as passando novamente ao mercado.
(...) A virada para o século XXI, portanto, ficou marcada no Brasil pelo conflito entre a expectativa da implementação das políticas públicas que concretizassem esses direitos conquistados, assegurados pela Constituição, e as restrições políticas e econômicas postas à sua imediata implementação.
Assim, a coexistência de ideologias conflitantes evidenciou a necessidade de compatibilização da linha tênue entre o reconhecimento do direito fundamental de greve dos servidores públicos e a continuidade da prestação dos serviços públicos inerente ao princípio do interesse público (LOUREIRO, 2009). Fagnani (2008, p. 23) complementa:
(...) o legado dos movimentos sociais foi a construção de um razoável sistema de proteção social conquistado na contramão do pensamento neoliberal hegemônico em escala mundial e do movimento em direção ao Estado mínimo a que foram submetidos os países subdesenvolvidos, incluindo os da América Latina. Em grande medida, isso decorreu do fato de que a agenda da redemocratização do País, impulsionada pelo movimento social, não abriu brechas para os experimentos neoliberais – pelo menos até o final dos anos 80.
Entretanto, contraditoriamente, os avanços sociais para os servidores públicos instituídos na Constituição de 1988 foram componentes cruciais que contribuíram, por um lado, para que o país embarcasse em políticas populistas irresponsáveis que representaram regressão, já que eles foram consolidadas em contradições provenientes de discurso que
perdera começo, meio e fim, tendo em vista que, ao invés de realizar a abertura comercial da economia para torná-la mais competitiva, houve a escolha pela estratégia irrealista de ampliação da proteção social como continuidade do velho modelo nacional- desenvolvimentista, que havia mergulhado o país em descomunal dívida externa e levaria a nação à hiperinflação no início de 1990 (BRESSER-PEREIRA, 2001). No entanto, por outro lado, no período de 2004 a 2010, os recursos oriundos dos RPPS representaram relevante avanço para o bem estar social dos cidadãos em cargo público efetivo, a ponto que, entre todos os benefícios sociais, eles perfizeram 11,90% do crescimento das transferências às famílias em proporção ao PIB no Brasil (Gráfico 16).
GRÁFICO 16 – Participação dos Benefícios Sociais para Crescimento das Transferências às Famílias em Proporção ao PIB no Brasil no Período de 2004 a 2010
Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2011)
Assim, enquanto na perspectiva dos valores sociais, a carta constitucional de 1988 permitiu observar um olhar panorâmico que, segundo Moreira (2011, p. 85), ampliou a “concepção de justiça com a instituição de um Estado Democrático de Direito cujos valores supremos são: liberdade, segurança, bem-estar, desenvolvimento, igualdade e justiça para construção de uma sociedade fraterna e pluralista”. Na contramão, Costa (2008) explica que, analisando com base em premissas gerenciais, a Constituição foi esculpida por retrocesso, dado que a preocupação em assegurar o acesso aos recursos financeiros por parte de
diferentes grupos e categorias de trabalhadores públicos, sem a devida contrapartida em garantir a viabilidade financeira para atingir os objetivos previstos, comprometeu a sustentabilidade dos RPPS de tal forma que, segundo a Associação Nacional dos Servidores da Previdência Social – ANASPS (2014), "o déficit projetado para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) dos servidores da União para 2015 é de R$ 61,5 bilhões (1,07% do PIB)", ou seja, em 10 anos, houve um incremento do déficit em aproximadamente 102,30% (Gráfico 17).
GRÁFICO 17 – Evolução de Receita, Despesa e Déficit do RPPS da União (% PIB) no Brasil de 2005 a 2015
Fonte: Associação Nacional dos Servidores da Previdência Social – ANASPS (2014)
Essas circunstâncias demonstram que os integrantes dos RPPS foram oriundos de modelo previdenciário configurado por vantagens ou privilégios vinculados ao cidadão legalmente investido em cargo público em todas as esferas de poder – em que o direito à aposentadoria não se fundamentava no caráter contributivo. Todavia, a partir da nova redação constitucional, a previdência social específica para os servidores efetivos passa a se
caracterizar como direito constitucional que passa a requerer grandes aportes de recursos para o seu financiamento (GIAMBIAGI; ALÉM, 1999; NOGUEIRA, 2012).
Em suma, para Folmann (2012, p. 14) "a nova formatação do Estado brasileiro permitiu o fortalecimento das questões previdenciárias ao tempo em que promoveu o servidor público à condição de segurado da previdência e não mais mero "agraciado" com prêmios". Ademais, entre 1989 e 1998, os RPPS dos Estados e Municípios iniciaram um processo de disseminação estruturado em autonomia e competência legislativa plena mediante a omissão de lei federal que estabelecesse penalidades por improbidade na gestão dos recursos previdenciários. Esse prisma só sofreria mutação a partir da promulgação da Lei n. 9.717/98 a qual estabeleceu os limites de competência sobre regras gerais para a organização e funcionamento dos RPPS (CASTRO; LAZZARI, 2014).
Outrossim, a simplicidade da gestão do regime de caixa, no qual as contribuições dos servidores ativos pagavam os benefícios concedidos, não viabilizou a estruturação técnica de sistemas de informações gerenciais e planejamento estratégico para o desenvolvimento de práticas de modelos de gestão de ativos e passivos com controles internos que reprimissem as fraudes e assegurassem a sustentabilidade dos RPPS (SOUZA, 2014). Esses aspectos são rematados por Nogueira (2012, p. 6-7):
(...) a subordinação direta dos dirigentes dos fundos de previdência aos Prefeitos e a inexistência de mecanismos de controle possibilitaram que as contribuições, mesmo baixas, não fossem repassadas com regularidade e que os recursos acumulados fossem emprestados para as Prefeituras. Finalmente, em alguns casos o Prefeito decidia, passados alguns anos, extinguir o fundo de previdência, com o que ficava liberado para utilizar a totalidade das reservas em finalidade diversa, deixando o passivo previdenciário formado nesse período como um problema a ser futuramente solucionado por seus sucessores.
Por outro lado, a década de 90 tinha iniciado a fase em que os liberais no Brasil se constituíram num campo político hegemônico de tal forma que começaram a colocar em xeque a ideologia dos RPPS, assim como de todo o sistema previdenciário brasileiro, pois a estruturação e integralização dos RPPS na concepção de que o Estado deveria promover benefícios sociais de modo a assegurar direitos universais para garantir o desenvolvimento nacional, combater desigualdades regionais e sociais, havia implicado crescentes despesas que iniciaram a construção de perspectiva de colapso, demandando a necessidade de empreender reformas com vistas a assegurar a sustentabilidade dos RPPS (VAZ et al., 2008). Na verdade, Souza (2014, p. 39-41) afirma:
(...) os fatores motivadores da crise do modelo de financiamento da previdência social não ocorreram da noite para o dia, mas pelo menos ao longo de meio século, sem que a gestão previdenciária tenha estruturado uma solução eficaz para a reversão ou adequação ao cenário.
Dessarte, ao mesmo tempo em que o Poder Público, pela via da omissão, estimulava o desenvolvimento da crise previdenciária, o senso comum impedia que as palavras dos poucos que criticavam o modelo previdenciário e apontavam os problemas gestados tivessem ressonância social. O pouco amadurecimento social sobre a importância da previdência – ainda hoje grande parcela desconhece o que vem a ser previdência – era terreno fértil para a má gestão e o aprofundamento da crise.
No mesmo sentido, Campos (2012, p. 51) complementa:
(...) a histórica despreocupação contributiva e atuarial em relação ao regime próprio de previdência dos servidores públicos é o fio condutor e o pano de fundo das necessidades das reformas constitucionais. A conta previdenciária das gerações passadas chegou, e o desafio é saldá-la sem prejuízo ao erário, à sociedade e ao servidor.
Assim, de acordo com Gernigon (2002, p. 9), as Emendas Constitucionais nº 19 e 20, ambas de 1998, iniciaram uma nova etapa, estabelecendo reformas, respectivamente, aos aspectos administrativos e previdenciários dos direitos sociais dos servidores públicos:
(...) a administração pública brasileira passou de um regime único estatuário para dois regimes: o estatuário e o celetista. Se o primeiro estabelece restrições ao direito de negociação coletiva, o segundo não o faz, abrindo portanto espaços amplos para negociação, exceto no que se refere a remuneração, por imposição do artigo 61, parágrafo 1, inciso II da Constituição.
Essas reformas foram apenas o ponto de partida de uma série de outras que se sucederam, conforme mostram Castro e Lazzari (2014, p. 983):
A Constituição brasileira foi, no âmbito das relações entre os entes da Administração Pública e seus servidores, bastante alterada por via de Emendas Constitucionais. A primeira no ano de 1993, de número 3; duas delas, promulgadas no ano de 1998, as de número 19 e 20; e, no ano de 2003, a de número 41, e ainda, a Emenda n. 47, de 2005, traçaram significativas mudanças, seja no tocante à própria natureza jurídica das relações de trabalho entre servidores públicos e entes públicos, seja no aspecto dos direitos dos servidores, particularmente no campo dos direitos previdenciários, tendo como principal deles a aposentadoria, caracterizando- se o conjunto de mudanças pela redução da proteção até então assegurada aos servidores públicos, ante os novos critérios de concessão e cálculo do valor dos proventos.
Nesse panorama, o ano de 2012 foi marcado por uma relevante mudança com as promulgações da lei n. 12.618, que instituiu o Regime Complementar de Previdência Social (RCPS) para os servidores públicos federais; do Decreto n. 7.808, que criou a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público do Poder Executivo Federal, suas autarquias e fundações, Tribunal de Contas da União e os servidores do Poder Legislativo – FUNPRESP- EXE e da Resolução STF n. 496, que criou a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público do Poder Judiciário da União – FUNPRESP-JUD. Com isso, o sistema previdenciário tomou nova configuração (Figura 5).
FIGURA 5 – Nova Configuração dos Regimes de Previdência Social no Brasil a partir de 2012
Fonte: Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal – FUNPRESP (2015)
No entanto, o sistema previdenciário brasileiro ainda está longe da universalidade dos direitos sociais. Esse aspecto é fundamentado no didático exemplo (Quadro 1) em que se
verifica que os desembolsos financeiros que os trabalhadores e patrões, na iniciativa privada, devem arcar para proporcionar aposentarias para os segurado dos INSS são desproporcionais aos do setor público no RPPS, na proporção que, em 2014, um homem vinculado ao RGPS, pagava, juntamente com seu empregador, contribuições mensais em torno de R$ 4.457,49 durante 35 anos para, quando se aposentar, ele tivesse direito a benefícios mensais de R$ 3.605,85 por cerca de 21 anos. Na contrapartida, um homem vinculado ao RPPS e a FUNPRESP pagava, juntamente com seu empregador (o governo), contribuições mensais em torno de R$ 3.748,62 durante 35 anos para, quando se aposentar, ter direito a benefícios mensais de R$ 18.257,49 pelos aproximados 21 anos (LARANGEIRA FILHO, 2014).
QUADRO 1 – Comparativo entre Contribuições e Benefícios do RGPS e RPPS
Fonte: Larangeira Filho (2014)
Assim, verifica-se que há uma exorbitante diferença pois, enquanto o trabalhador vinculado ao RGPS teria benefícios correspondentes a apenas 81% das contribuições mensais,
já o servidor federal vinculado ao RPPS e a FUNPRESP teria benefícios correspondentes a 487% do valor mensal das contribuições. Por isso, observa-se que, apesar das sucessivas reformas, os RPPS no Brasil ainda são marcados por benesses que acarretam despesas desproporcionais a suas fontes de recursos. Por isso, Larangeira Filho (2014, p. 1) critica
(...) após a reforma da previdência dos servidores públicos, o Brasil continua praticando um crime contra os direitos humanos ao privilegiar acintosamente os trabalhadores e aposentados do serviço público em detrimento dos do setor privado; as iniquidades são imensas (...)
O Brasil aparentemente corre para um capitalismo de estado e, para isso, ele, em detrimento de 90% da população, privilegia os que trabalham para ele (funcionários públicos e seus prestadores de serviço), quebrando assim um dos pilares de uma república democrática que é a igualdade de tratamento entre os iguais; e como o Estado fez isso nas aposentadorias? Fácil: desvinculou as contribuições dos trabalhadores e dos respectivos empregadores dos benefícios pagos aos aposentados, ou seja: não há relação entre esforço e recompensa.
Assim foi possível oficializar um benefício altamente subsidiado e cheio de privilégios para os protegidos do Estado, os servidores públicos, e um benefício altamente extorsivo e minguado para a enorme maioria dos aposentados brasileiros – os do INSS urbano, e pior: os benefícios do INSS mínguam à medida que o Estado resolve fazer populismo (caridade com dinheiro do INSS urbano), fato cada vez mais frequente nas últimas décadas. Essa situação é insustentável se considerarmos as incongruências da economia brasileira: 7ª economia do mundo (graças principalmente à iniciativa privada), e 12ª maior carga tributária e IDH na 85ª posição (consequências da administração incompetente, corporativa e irresponsável do Estado).
Ademais, embora a instituição da FUNPRESP tenha o intuito de reduzir as despesas com o RPPS federal, as vantagens dessa redução para os cofres públicos só se efetivará no prazo de cerca de 25 anos a partir de 2012. Assim, no curto e médio prazos, na verdade, haverá um elevado custo de transição em relação ao PIB (Gráfico 18), conforme explicam Rangel; Saboia (2013, p. 18):
O custo de transição decorrente da reforma previdenciária advém da perda de arrecadação nas primeiras décadas após sua introdução. A União deixará de arrecadar a contribuição previdenciária dos novos servidores, uma vez que a contribuição será também limitada (11% da remuneração, até o teto do RGPS). Além disso, terá como despesa sua contraparte contributiva na conta individual de cada servidor que participe da FUNPRESP e, ainda, arcará com o pagamento de aposentadorias e pensões concedidas sob o arranjo anterior ao da reforma.
GRÁFICO 18 – Custo de Transição da Previdência Complementar dos Servidores Públicos da União (em % do PIB)
Fonte: Rangel; Saboia (2013)
Todo esse panorama resulta inquietudes relativas aos aspectos do crescente desequilíbrio atuarial dos governos nas três esferas do poder ainda vêm ganhando proporção de destaque nos últimos anos. Por isso, o relatório do Tribunal de Contas da União (TCU, 2013, p. 35) relata:
(...) o equilíbrio atuarial é um indicador muito relevante, pois constitui uma projeção do comportamento de receitas e despesas trazidas a valor presente, ou seja, é um dado fundamental para avaliação futura do quadro previdenciário brasileiro. Nesse ponto, os resultados das três esferas federativas se distanciam, os estados e o DF acumularam, até dezembro 2013, um passivo de 48,82% do PIB, que chega quase ao dobro do apurado para a União (26,25% do PIB). Os municípios, por sua vez, tiveram um passivo atuarial no patamar de 9,19% do PIB.
As causas dos déficits atuariais se dão por fatores financeiros, gerenciais, jurídicos e