No âmbito da implantação de pisos salariais, a promulgação da lei nº 11.738/2008, a qual regulamentou a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, norteou ato irresponsável do Congresso e do Governo Federal já que vem destruindo a capacidade financeira e atuarial dos fundos previdenciários municipais.
Vale salientar que o que se discute não é o mérito dessa regulamentação, pois a mesma é temática que visa garantir salários dignos aos professores de educação básica indispensável à formação de milhares de cidadãos brasileiros. No entanto, o que se argumenta é que, por um
lado, essa regulamentação aumentou as despesas para os entes municipais, e por outro lado, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) apresenta-se como fonte de recursos para custear os salários apenas dos servidores ativos do magistério. Todavia, as aposentadorias e pensões de milhares de profissionais do magistério têm seus salários corrigidos, em conformidade com o piso nacional, as quais não têm fonte de recursos, já que o FUNDEB não pode cobrir as despesas dos inativos e pensionistas que, em sua maioria, não tiveram contribuições compatíveis durante seus períodos laborais. Assim, a lei nº 11.738/2008 caracteriza-se por inconstitucionalidade, pois cria despesas previdenciárias sem a devida fonte de recursos e por isso desequilibra financeira e atuarialmente os fundos previdenciários municipais.
Assim, para se ter a amplitude do quanto essas despesas previdenciárias impactaram os cofres municipais, basta observar a evolução do piso salarial nacional do magistério que teve em seis anos um reajuste de 101,87% (Gráfico 19).
GRÁFICO 19 – Evolução do Piso Salarial Nacional do Magistério no Brasil entre 2009 e 2015 (em R$)
Fonte: Portal6 (2015)
Esse expressivo reajuste percentual está acima do que se observa na inflação acumulada de 42,58% de 2009 a fevereiro de 2015 (Gráfico 20), no aumento de 69,46% do salário mínimo (Gráfico 21) e no acréscimo das receitas municipais no mesmo período.
Entretanto, não expressa a realidade dos baixos salários que os profissionais do magistério ainda recebem no Brasil.
GRÁFICO 20 – Evolução Anual IPCA de julho/1995 a fevereiro/2015 no Brasil
Fonte: Exame.com (2015)
GRÁFICO 21 – Evolução do Salário Mínimo no Brasil entre 1995 e 2015
Todavia, os repasses do FUNDEB têm sofrido reajustes para suportar o crescimento salarial dos servidores ativos do magistério. No entanto, os inativos e pensionistas estão tendo reajustes incompatíveis com seus períodos contributivos, degradando os fundos previdenciários que, por essência, já são deficitários. Enfim, mais uma vez, o Congresso e o Governo Federal instituíram lei que, do ponto de vista gerencial, caracteriza-se por mais um equívoco contra a saúde financeira previdenciária nos municípios que, em geral, têm suas receitas provenientes em 90% de recursos do FPM e que, por isso, não conseguem sequer suportar os aumentos do salário mínino. De acordo com Bremaeker (2015, p. 10) :
Já há algum tempo os Municípios vêm sentindo dificuldades na gestão dos serviços sob sua responsabilidade em decorrência da insuficiência de recursos para atender ao constante crescimento dos encargos. A situação se agravou significativamente nos últimos anos com o menor ritmo de crescimento das transferências do FPM devido às desonerações tributárias promovidas pelo governo federal associado às dificuldades da economia, cujo modelo de incentivo ao consumo se esgotou.
A grande maioria dos Municípios se recente do mau desempenho do FPM, vez que ele é a principal fonte de recursos de mais de 81% dos Municípios brasileiros. Entre 2008 e 2014 o FPM apresentou um crescimento da ordem de 52,67%. Entretanto, o valor do salário-mínimo cresceu 74,46%. Como mais de 75% das despesas municipais se encontram sob a influência do salário-mínimo (pessoal e encargos, serviços de terceiros, obras e equipamentos, material de consumo, luz, telefone e outros serviços), a defasagem sufoca as suas finanças.
Nessa perspectiva, Lassance (2012, p. 34) complementa:
(...) é preciso abrir uma nova fase no federalismo brasileiro, com um aprofundamento da institucionalização de políticas públicas com vistas à maior coesão programática das ações federais e ao aprimoramento de seu poder de coordenação e controle de resultados, inclusive por meio de uma maior presença federal em estados e municípios.
As inúmeras vantagens do federalismo radical brasileiro convivem com contradições latentes ou explícitas de uma “divisão institucional do trabalho”. Nesta divisão, a União é responsável por políticas nacionais e pelo maior esforço de arrecadação fiscal e de devolução de impostos, na forma das transferências obrigatórias e voluntárias. Os estados se vocacionaram para o papel de alavancas do desenvolvimento (sustentável, em alguns casos; predatório, em outros) e abandonaram seu envolvimento primacial com as políticas sociais, entregando-as cada vez mais aos municípios, que se tornaram os principais agentes de implementação da prestação de serviços públicos.
O federalismo consolidou-se como um mecanismo institucional de triagem das demandas de cidadania, o que é positivo e necessário à organização do poder e à implementação de políticas públicas, mas se expõe a inúmeros gargalos e travamentos de um modelo que ainda funciona relativamente bem, mas demonstra alguns sinais de cansaço.
Nesse sentido, a Revista Em Discussão (2013, p. 22-23) apresenta os seguintes dados: Em 2011, os municípios gastaram mais de R$ 19 bilhões para oferecer serviços à população que, por lei, deveriam ser custeados pela União e pelos estados. Os maiores prejudicados são os municípios com até 10 mil habitantes, metade do total, que gastam proporcionalmente mais para garantir uma série de serviços que não são executados pelos estados e pela União.
(...) a Associação Brasileira de Municípios defende uma mudança na LRF, no sentido de que as prefeituras somente poderão assumir serviços, ações e programas dos estados e da União se firmarem convênios, prevendo a respectiva fonte de receita, e contar com o financiamento de pelo menos 80% dos custos.
(...) Nos Estados Unidos e na União Europeia, em geral, os municípios têm garantido que pelo menos um terço do total dos tributos arrecadados fique em seus cofres. Lá também prevalece a regra de que os governos centrais e provinciais devem fazer repasses para algumas ações ou obras estratégicas, como é o caso do Brasil. Porém, aqui no país, dois estudos de diferentes fontes comprovam que, na média, a parcela dos tributos administrada pelos municípios não passa de 20%.
Nesta acepção, Bremaeker (2015) afirma que os municípios têm sofrido um processo de deturpação e desconstrução do pacto federativo, já que, em 2011, o Brasil teve uma carga tributária correspondente a 35,31% do PIB, sendo que a União teve participação de 24,73%, os Estados 8,62% e coube aos municípios ínfimos 1,94% da arrecadação (Gráfico 22).
GRÁFICO 22 – Participação da União, dos Estados e dos Municípios na Carga Tributária Anual em Relação ao PIB do Brasil entre 2001 e 2011
Assim, na contramão desse panorama de esfacelamento do federalismo pela baixa participação na arrecadação, as exíguas receitas municipais têm sido fortemente comprometidas com as crescentes despesas lhes vêm sendo impostas, tanto sem que sejam apontadas as fontes de recursos para tal, quanto sem a devida compensação financeira, inviabilizando os ajustes fiscais e cumprimento dos dispositivos da LRF, o que acarreta que os estados e municípios tenham resultados primários negativos que resultam deterioração da federação, com prejuízos imensuráveis para a população (BREMAEKER, 2015). Nesse contexto, verifica-se que Pernambuco já apresentou déficit primário nos exercícios de 2011 e 2012 (Figura 6). Isso atinge diretamente às perspectivas financeiras dos municípios tendo em vista suas participações na arrecadação do ente estadual.
FIGURA 6 – Resultados Primários dos Estados Brasileiros entre 2011 e 2012
Ademais, há ainda o comprometimento da arrecadação com os contornos do alarmante crescimento dos juros e amortizações da dívida pública. Isso tem sido um entrave ao efetivo desenvolvimento econômico municipal no Brasil já que as proporções dessa variável vêm se arrastando há anos desde que atingiu seu ápice no episódio de renegociações ocorrido em 2001 e que, até 2011, já havia acarretado desembolsos que somavam R$ 28,7 bilhões, mais ainda havia saldo devedor de R$ 58,4 bilhões dos R$ 41,8 bilhões inicialmente renegociados (Figura 7), ou seja, apesar dos exorbitantes valores já pagos, o saldo devedor em 2011 superava a dívida pública renegociada em 2001. Dessa forma, observa-se que há uma perpetuação negativa dessa mazela que atinge intimamente a liquidez dos entes municipais, comprometendo, por conseguinte, os fundos previdenciários.
FIGURA 7 – Dívida Pública de Estados e Municípios no Brasil entre 1999 e 2011
Fonte: Revista Em Discussão (2013)
No mais, em 2013, na perspectiva da dívida pública municipal, um fato veio agravar a capacidade de liquidez dos municípios: a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) em proibir o pagamento parcelado de precatórios. Segundo a Revista Em Discussão (2013, p. 34):
Estados e municípios postergam, há décadas, o pagamento dos precatórios — decisões judiciais que determinam o pagamento de valores a cidadãos e empresas. Levantamento do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) apontou um acúmulo, até o primeiro semestre de 2012, de R$ 94,3 bilhões em precatórios devidos por estados e municípios.
(...) O problema se tornou crítico após decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), em março passado, que considerou inconstitucional, por ferir o direito do credor, o pagamento parcelado dos precatórios criado pela Emenda Constitucional 62/2009 e questionado por duas ações diretas de inconstitucionalidade — uma da Confederação Nacional da Indústria e outra da Ordem dos Advogados do Brasil.
Sem o parcelamento, voltará a valer a regra anterior, pela qual os governos devem incluir no orçamento do ano seguinte, em parcela única, os precatórios reconhecidos até o dia 1º de julho. Ou seja, estados e municípios devem pagar os precatórios em até 18 meses depois de reconhecidos. Porém, quando a possibilidade de parcelar ainda não existia, os pagamentos dos precatórios nem sequer eram incluídos no orçamento sob o argumento de que não havia dinheiro.
Além de acabar com o pagamento parcelado, o STF também julgou inconstitucional a realização de leilões, nos quais o credor que oferecia maior desconto sobre o total da dívida tinha preferência para receber o precatório. Acabou ainda a obrigatoriedade da reserva de percentuais mínimos dos orçamentos para o pagamento das dívidas. Até este ano, os municípios tinham que reservar entre 1% e 1,5% da receita estimada, e os estados, entre 1,5% e 2%.
Para os ministros, o percentual mínimo levava o poder público a destinar poucos recursos para a quitação dessas dívidas. Eles revogaram ainda a possibilidade de os governos descontarem eventuais dívidas que o credor tivesse com a administração. Dias antes, o STF já havia considerado ilegal a correção dos precatórios pela caderneta de poupança. Os ministros, porém, não estabeleceram um novo índice.
Segundo Bremaeker (2013), em 2011, apesar de apenas 16,02% dos municípios brasileiros dever precatórios, o montante equivalia a um valor médio de R$ 23,7 bilhões e isso correspondia a 6,42% do total da receita orçamentária do conjunto dos municípios, o que pode inviabilizar as administrações municipais, levando-as ao caos, cujos efeitos se refletirão sobre suas populações.
Em suma, há toda um conjuntura sistêmica que contribui para a degradação da capacidade financeira dos entes municipais e isto compromete direta e fatalmente os fundos previdenciários já que, para muitos prefeitos, a obrigatoriedade de compor reservas de recursos financeiros para os RPPS é vista como um estorvo ao desenvolvimento municipal, pois se trata de "dinheiro parado", o qual supostamente acarretaria insuficiência de recursos para honrar a dívida pública em seu amplo contexto.
Assim, as reservas dos recursos previdenciárias dos servidores são o alvo favorito dos prefeitos para suprir o déficit de caixa dos municípios. Por isso, outra causa que tem
colaborado para o crescente déficit atuarial é a apropriação indevida por parte dos prefeitos tanto nos repasses dos recursos descontados dos servidores quanto da contribuição patronal dos municípios, além da ausência de aportes financeiros para cobertura de insuficiência de caixa, e assim aplicam os recursos em outras finalidades.
Todavia, mesmo quando esses repasses ocorrem, os recursos vêm sendo alvo da má administração dos gestores dos RPPS com inapropriada formação acadêmica e, consequentemente, com insuficiente conhecimento técnico para gerir os recursos no mercado de capitais de modo a garantir o alcance da meta atuarial indispensável para o acúmulo de recursos para honrar as futuras obrigações previdenciárias.
Diante disso, no tocante especialmente aos governos municipais, observa-se a formação de uma bola de neve que colabora decisivamente para o delineamento de possível cenário de calote tanto nas atuais quanto nas futuras aposentadorias e pensões dos servidores efetivos e seus dependentes vem levantando preocupações, já que sucessivos eventos tempestuosos da economia mundial e brasileira associados a má gestão têm acentuando a dependência dos municípios aos Estados e à União mediante a corrosão da estrutura econômica e a capacidade financeira das prefeituras para arcar com o peso de seus RPPS (CITADINI, 1998).
Isso ocorre porque os municípios necessitam efetuar repasses financeiros para compor os fundos previdenciários de seus servidores efetivos de modo que haja um acúmulo de capital (reservas matemáticas) que os tornem solventes perante as atuais e futuras obrigações previdenciárias. No entanto, esses recursos financeiros não são suficientes para o pagamento dos benefícios, já que a inflação diminui o poder aquisitivo dessas reservas. Por isso, os RPPS necessitam investir esses recursos no mercado financeiro na busca por resultados reais, acima da inflação, com o fito de que, no futuro, seja garantido o fluxo de benefícios (RAEFFRAY, 2012)
Todavia, em 2013, a pífia rentabilidade e principalmente os prejuízos financeiros das conservadoras carteiras de investimentos dos RPPS, que basicamente são compostas por títulos de renda fixa, trouxeram à tona questionamentos sobre as estratégias das práticas de gestão de riscos nas aplicações financeiras. Assim, os gestores dos RPPS municipais poderiam não estar fazendo uso de ferramentas de estratégias para gerir as reservas financeiras de modo a reduzir os riscos inerentes aos investimentos, e assim viabilizar a efetividade de governança atuarial que possibilite o acúmulo de capital para fortalecimento da liquidez dos fundos previdenciários.
Por isso, a abordagem da gestão estratégica de riscos das aplicações dos recursos financeiras dos RPPS municipais traz à tona a discussão entre o nível de exposição aos riscos que os gestores devem verificar no processo alocativo das aplicações financeiras com vistas ao alcance da meta atuarial mediante cenários de incertezas econômicas.
4 GESTÃO ESTRATÉGICA DE RISCOS COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA