Em seu estudo sobre o Império Brasileiro, Ilmar de Mattos defende que o Estado imperial tinha em mente o modelo da monarquia francesa, ou seja, como se fosse “a Coroa uma espécie de grande agência administrativa”.257
Esclarece Mattos que este “modelo de monarquia administrativa” foi fornecido pela França de Bonaparte com um sentido centralizador, que seria o mais indicado para evitar as revoluções, tendo ainda a “vantagem” de fazer a distinção crucial entre liberdade e igualdade política e liberdade e igualdade social. Posto que no Brasil a nação não se apresentava como um corpo uno, como sua definição moderna e revolucionária, o território do Império deveria ocupar o lugar da nação. Assim explica Mattos o “dogma político” da integridade e unidade do Império e o fato das províncias serem entendidas como circunscrições territoriais, numa desqualificação da política e o realce da ação administrativa.258
Essa percepção de Ilmar de Mattos nos pareceu particularmente interessante. A implantação pelo governo central do jogo político seguindo as regras do Estado Moderno, poderia ter representado para os atores sociais uma “desqualificação da política” segundo o significado de política ou de vivência política que tinham até então. Estamos nos referindo ao âmbito das localidades e aos aspectos patrimoniais em si, tão enraizados a partir da experiência colonial. Situação espressa por Sérgio Buarque, como a “da indistinção entre administração e a política, entre o particular e o público, da visão de gestão política como questão particular nas quais as funções e benefícios relacionavam-se a direitos pessoais”.259
Antonio Manuel Hespanha, ao refletir sobre as relações entre política e administração, ressalta que a teoria liberal clássica introduziu uma separação nítida entre a atividade de eleição das finalidades da ação do poder (política, consubstanciada na
257 Ilmar de Mattos, O tempo Saquarema, op cit, p. 98. 258
Idem ibidemt, p.94-97.
atividade legislativa e de governo) e a atividade de realização destas finalidades (administração). As atividades administrativas seriam apenas realização concreta da anterior, cabendo- lhes um papel dependente e irrelevante na perspectiva da análise política. A teoria postulava a neutralidade, a despolitização e docilidade da administração. O corpo administrativo do Estado seria apenas a longa mão neutral do poder.260
A crença nessa possibilidade de total desvinculação entre administração e política era partilhada pelos intelectuais e políticos da época. Por exemplo, ao divergir de Diogo Feijó quanto ao modelo de autonomia das províncias, Evaristo da Veiga defendeu que “ no Brasil, a autonomia provincial só poderia ser sustentada em termos de uma técnica administrativa.261 João Francisco Lisboa, ao analisar as ações políticas dos presidentes da província maranhense no período regencial, detectou a atitude frequente de desfazer os feitos da administração anterior a pretexto de fazer nova política. Por isso, recomendou: “que as presidências convertam-se em cargos puramente administrativos e despojados de todo o caráter político, e a província tomará novo aspecto”.262
Assim, em torno da questão de poderes articulados às atividades políticas ou administrativas, percebemos dois aspectos de conflito fundamentais. O primeiro situa -se no âmbito das municipalidades e se refere à diminuição das autonomias locais. Lembremos que a Constituição de 1824 não só definia a separação das atividades políticas das administrativas, como concebia estas como atividades menores e declarava as localidades subordinadas ao nível provincial. Tais medidas levaram muitos atores locais a resistirem ao esvaziamento dos seus poderes políticos. Como destaca Andréa Slemian, as Câmaras Coloniais
(...) possuíam amplo espectro de jurisdição nas suas regiões: expedição de posturas, julgamento de injúrias verbais, pequenos furtos e infrações, resolução de questões de terra, nomeação de servidores, fiscalização de comércio, cuidados com a higiene pública, além disso, podiam acumular finanças e patrimônios que lhes permitiam desfrutar de condições para sua sobrevivência e manutenção.(...)263
260 Antônio Manuel Hespanha, As vésperas do Leviathan,
op cit, p. 25-40.
261 Sérgio Buarque de Holanda, A Regência, op cit, p. 38. 262 João Francisco Lisboa, Jornal do Timon,
op cit, p 331.
A Lei de 1° de outubro de 1828, que deu nova forma às Câmaras Municipais, retirou delas seus poderes judiciais e legislativos. Antes dela, os municípios se regiam pelas Ordenações do Reino, Livro I, títulos 66 e 67, até a data da Constituição do Império. A desqualificação fica evidente no próprio texto da Lei de 1828: “As Camaras são corporações meramente [grifo nosso] administrativas”. 264
Além desta redução brutal de competências das Câmaras, até mesmo as atividades administrativas que continuaram na sua alçada foram desqualificadas, pois, mesmo as medidas de administração das vilas e as propostas para as posturas municipais deveriam ser submetidas à aprovação dos Conselhos Provinciais e, após 1834, às Assembléias Legislativas Provinciais.
Um segundo aspecto situa -se no âmbito provincial e, mais especificamente, na relação centro/província. Sendo a supremacia da lei princípio básico da ideologia liberal, decorre que, a ordem constitucional, além de ser considerada base ordenadora da sociedade, referida ainda no período como “Lei Sagrada”, era também percebida como instrumento de transformação da realidade, ou seja, a legislação liberal e as instituições com ela criadas amparavam-se num discurso de possibilidade de mudança, de legitimidade das mudanças sociais.
Andréa Slemian trata desta valorização do direito público na estrutura do império do Brasil. A autora destaca que a concepção da ordem constitucional estava intrinsecamente ligada à ação na esfera administrativa e da relação desta concepção com os conflitos entre executivo e legislativo. Observa esta autora que, como o poder legislativo alicerçasse seu surgimento na “representação da nação”, apresentava, no Império do Brasil, a pretensão de também zelar pela administração. Esta pretensão era vista como forma de garantir a eficácia do novo Estado, ou seja, o legislativo pretendia zelar por atividades da esfera do executivo, aflorando então pontos de tensão entre estes dois poderes.265
Ainda mais fundamental nos parecem as tentativas subseqüentes de repartição de poderes entre atividades administrativas e judiciárias, situação ainda agravada pelo fato das
264 Lei de 1° de outubro de 1828: “Dá nova forma às Câmaras Municipaes, marca suas attribuições, e o
processo para sua eleição, e dos juízes de paz”, denominada Regimento das Câmaras Municipais do Império, Titulo II, Funções Municipaes, Art 24°: “As Camaras são corporações meramente administrativas, e não exercerão juris dição alguma contenciosa.”
atividades policiais terem sido atribuídas à competência da esfera judiciária, até a reforma do Ato Adicional, em1841. A complexidade dessa situação será melhor trabalhada nos próximos tópicos, pois o que queremos destacar neste momento é que todas essas divisões/realocações/redistribuição de competências entre os poderes executivo, legislativo e judiciário não foram bem aceitas pela sociedade durante a experiência regencial.
Parece mesmo ter sido difícil entender ou agir segundo a concepção de poder “retalhado”, proposto ou imposto pela organização do Estado Moderno, diante da tão arraigada vivência de uma situação de indistinção de poderes no período colonial, como referida por Sérgio Buarque.266