From Theory to Practice

Para o desenvolvimento deste trabalho, sobretudo no capítulo dedicado à história da Secad/Secadi, considerei a abordagem do ciclo de políticas, método proposto pelo pesquisador inglês Stephen J. Ball (BALL, 1994a; MAINARDES, 2006; MAINARDES. MARCONDES, 2009) para a análise das políticas educacionais, adaptando-a de forma livre para o uso destinado a um objeto que não é uma política ou um programa, mas um órgão que compõe o Ministério da Educação, responsável por várias políticas.

Comprometida com a busca da justiça social em educação, a proposta de Ball se organiza com base em cinco contextos das políticas (BALL, 1994) que estão inter-

31 relacionados, não propõem uma dimensão temporal ou sequencial e não são etapas lineares (MAINARDES, 2006). Cada um deles envolve disputas e embates:

 contexto de influência: nesse contexto, grupos de interesse disputam para influenciar a definição das finalidades sociais da educação e o que significa ser educado. Aqui, os conceitos adquirem legitimidade e formam um discurso de base para a política;

 contexto da produção do texto: é onde os textos políticos são realizados e articulados com a linguagem do interesse público mais geral. Eles representam a política. Temos então, como arena, os textos legais, oficiais e políticos, comentários formais ou informais. Os textos são resultado de disputas e acordos entre grupos políticos e não são necessariamente coerentes e claros. Nesse processo, apenas algumas influências e agendas são reconhecidas como legítimas e apenas algumas vozes são ouvidas;

 contexto da prática: é onde a política está sujeita à interpretação e à recriação, produzindo efeitos e consequências que podem representar mudanças e transformações significativas na política original. Reflete a forma como a política é recriada pelos diversos sujeitos nela envolvidos;  contexto dos resultados/efeitos: preocupa-se com questões de justiça,

igualdade e liberdade individual, com base na ideia de que as políticas têm efeitos para além dos resultados. A preocupação aqui é captar os impactos da política em questões de justiça, igualdade e liberdade individual;

 contexto da estratégia política: envolve a identificação de um conjunto de atividades, recomendações e propostas que possam contribuir para o aperfeiçoamento da política no que se refere ao enfrentamento das desigualdades.

Do ponto de vista de uma abordagem metodológica sensível aos aspectos multifacetados, dinâmicos e contraditórios das políticas, também dialogamos com as metodologias de construção de narrativas sobre políticas públicas com base na noção de campo tema (BITTENCOURT, FONTENELLES, 2013; SPINK, 2003) e na análise de políticas (ARRETCHE, 1998; DAGNINO, 2002), em especial a ênfase ao que consideramos pontos de inflexão, de decisão e de não decisão e principais conflitos que marcam a construção dessas políticas no MEC.

Segundo Marta Arretche (1998), a análise de políticas públicas busca reconstituir as diversas características da organização de uma política nacional,

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procurando dar sentido e entendimento ao caráter errático da ação pública, de forma a apreendê-la em um todo mais coerente e compreensível. Para Renato Dagnino (2002), a análise de políticas públicas envolve conhecimentos interdisciplinares e está comprometida em melhorar a maneira como o processo de elaboração de políticas se desenvolve no âmbito do Estado contemporâneo, buscando resolver ou analisar problemas concretos em política pública.

A análise de políticas públicas se distingue da avaliação de políticas públicas por não adotar métodos e técnicas de pesquisa com foco em estabelecer uma relação de causalidade entre um programa e um resultado específico. Distingue-se também do conceito de “administração pública” por ser politicamente orientada: porta, de maneira explícita, valores que revelam uma preocupação acerca de como as ideias que emergem da análise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um projeto social alternativo. Nesse caso, a melhora do processo político por meio de políticas públicas que promovam a democratização do processo decisório é assumida como um viés normativo e parte do entendimento de que as políticas públicas – e não o mercado – são as responsáveis por promover o progresso e a justiça social.

É nesse sentido que importa considerar tanto as “decisões” como “as não decisões” que envolvem o processo de definição e implementação das políticas públicas. Dahl (apud DAGNINO, 2002) afirma que a análise de política pública não pode se restringir a decisões-chave ou a um comportamento efetivo, mas deve considerar as duas faces do poder: uma explícita, atuando no nível dos conflitos abertos sobre decisões-chave, e outra, não aberta, em que os grupos jogam para suprimir os conflitos e impedir sua chegada ao processo de elaboração da política (à agenda política).

Por meio de diferentes atores, Dagnino criou um decálogo pra entender o conceito de política adotado pela análise de políticas públicas:

1. A distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma série de interações entre decisões mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e não somente dos tomadores de decisão). A política envolve uma teia de decisões e o desenvolvimento de ações no tempo, mais do que uma decisão isolada;

2. A distinção entre política e administração;

33 4. Envolve tanto ação como não ação;

5. Pode determinar impactos não esperados;

6. Os propósitos podem ser definidos ex post (depois de a política ser implementada);

7. Ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo; 8. Envolve relações intra e interorganizações;

9. É estabelecida no âmbito governamental, mas envolve múltiplos atores; 10. É definida subjetivamente segundo as visões conceituais adotadas.

A concepção de análise de políticas públicas adotada para efeito de nossa investigação envolve a chamada análise da política (mais descritiva e comprometida em melhorar o entendimento da política, de sua cultura e organização, de seus processos decisórios, sua engenharia e seus arranjos institucionais) e a análise para a política (destinada à reflexão voltada para a solução de problemas sociais e o aprimoramento do processo político, apresentando uma natureza prescritiva que busca subverter o status quo). Nessa segunda análise devem ser abordados não somente os problemas que fazem parte da agenda atual de discussão política, mas outras questões que interessem a grupos políticos e socialmente desfavorecidos.

A análise opera em três níveis:

1. Do funcionamento da estrutura administrativa (institucional): centrada no processo de decisão no interior das organizações e nas relações entre elas, identifica as organizações (instituições públicas) com ela envolvidas, os atores em posição de maior evidência nessas instituições, a organização e as culturas e as relações institucionais (sancionadas pela legislação etc.) que elas e seus respectivos atores-chave mantêm entre si. Esse nível é considerado o mais superficial da análise.

2. Do processo de decisão: aborda o nível de interesse dos atores-chave (grupos de interesse internos a uma instituição e grupos externos, situados em outras instituições públicas e organizações privadas) envolvidos em determinada política. Muitas vezes, essas relações são caracterizadas por coalizões de interesse, formação de grupos de pressão, cooptação, subordinação etc.

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3. Das relações entre Estado e sociedade: aqui, busca-se entender as relações que se estabelecem entre as várias áreas do Estado e dessas com os diferentes grupos da sociedade.

É por meio do trânsito entre esses três níveis que, depois de várias reiterações, é possível conhecer o comportamento da “comunidade política” presente numa área qualquer de política pública e, dessa maneira, identificar as principais características de determinada política. Esse processo envolve examinar os interesses políticos c envolvidos e explicar a relação entre o primeiro nível superficial das instituições e o terceiro nível mais profundo da estrutura econômica (DAGNINO, 2002, p.45). Aqui, entendo também ser fundamental refletir sobre o lugar das subjetividades no processo de definição e desenvolvimento de determinada política pública, elemento geralmente subestimado nos estudos de políticas públicas.