Neste capítulo, vimos como evoluiu a ajuda internacional desde a 2ª Guerra Mundial e como as teorias sobre o desenvolvimento e a posição dos doadores se foram alterando ao longo da segunda metade do século XX. Se as décadas de 50 e 60 foram marcadas pelo imperativo de injectar recursos e fazer crescer a economia dos PED, na década de 70 verificou-se a preocupação com problemas de cariz estrutural e com a questão da dívida externa. Nos anos 80, as ONGs passam a actuar activamente, principalmente a nível da ajuda humanitária, e nos anos 90, após a Guerra Fria, a ajuda internacional foi repensada face a um novo contexto internacional.
Revimos depois alguns dos instrumentos jurídicos que legitimam a intervenção da comunidade internacional, no quadro do DIH e da ajuda internacional, designadamente as Convenções de Genebra de 1949 e os Protocolos Adicionais, a Carta Humanitária do Projecto Esfera, o PSQ, não subestimando a importância de outros instrumentos como tratados internacionais (por exemplo, o Tratado de Otawa) e o Tribunal Penal Internacional.
A revisão desses instrumentos suscitou uma reflexão sobre a eficácia dos mesmos e sobre os avanços dados pela comunidade internacional no sentido de ajudar as populações vítimas da guerra e de assegurar que o respeito pelos direitos humanos não seja violado, a par do debate sobre ingerência interna. Concluímos que, progressivamente, a comunidade internacional tem vindo a intervir mais activamente nestas questões, quer através da imposição de sanções, quer através de outros tipos de medidas.
172 Os países pobres só são elegíveis para uma elevada ajuda concessional da IDA (Banco Mundial), de
parte do Banco Mundial que apenas empresta mediante elevados termos concessionais e do FMI (Poverty
Reduction and Growth Facility).Sobre este assunto, ver
Dissecámos depois os vários tipos de ajuda em que se decompõe a APD em contextos de guerra ou pós-guerra, de modo a poder posteriormente compreender a dinâmica da mesma sobre o conflito. Assim, ao nível da emergência, revimos os principais indicadores de uma crise humanitária e quantificámos os fluxos da ajuda face ao país destinatário no contexto da OCDE, destacando-se o caso da ajuda dada ao Afeganistão. Do ponto de vista qualitativo, referimos os princípios da humanidade, neutralidade e imparcialidade e apontámos o caminho sinuoso entre o humanitário e o militar, designadamente no contexto da ONU.
Concluímos que, na sua acepção mais simplista, a ajuda humanitária – enquanto mera distribuição de bens de primeira necessidade às populações durante uma guerra – é fundamental para os seus beneficiários e poderá não ser prejudicial. No entanto, os doadores são selectivos ao destinar a ajuda, o que faz com que os países mais pobres e menos mediáticos sejam tendencialmente os mais carentes. Além disso, a ajuda humanitária não contribuirá muito para o desenvolvimento do país que acode, nem para o seu crescimento económico, pelo que, ao contrário do que acontece com outros tipos de ajuda, a emergência deve ser analisada de um prisma específico que não o do desenvolvimento económico do país. Ainda assim, o conceito de ajuda humanitária tende a ser mais complexo e a confundir- se mais com o de desenvolvimento, pelo que a ajuda tem que ser cuidadosamente pensada, por forma a não prejudicar aqueles que pretende ajudar.
Sobre a ajuda alimentar, questionámo-nos sobre os seus objectivos e sobre eventuais motivos que fazem com que continue a haver fome em todo o mundo, nomeadamente em países em guerra, tendo concluído que esta se deverá essencialmente a razões de ordem política que priorizam o comércio agrícola global em detrimento dos agricultores locais e comerciantes e a população urbana em detrimento da rural. Abordámos depois algumas das propostas para combater este flagelo e concluímos a importância de medidas e precauções, como a disponibilização de recursos para a reabilitação, a forma como a ajuda é dada, como são definidos os destinatários da ajuda, onde é dada essa ajuda, questões particularmente delicadas em contextos de guerra.
Numa linha entre a emergência e o desenvolvimento, situámos a ajuda à reabilitação, cuja implementação é prejudicada pela existência de diversas abordagens desse tipo de intervenção e pela ausência de agências especializadas no mesmo, bem como pela pouca disponibilidade de linhas de financiamento. Sublinhámos ainda o papel fundamental da reabilitação na correcção de erros e lacunas da emergência e na preparação da comunidade para a sustentabilidade, sendo um bom exemplo o trabalho feito ao nível do retorno e da reintegração de refugiados e deslocados de guerra.
Com vista ao desenvolvimento em contextos de conflito, sublinhámos que o esbatimento entre o desenvolvimento e outros tipos de ajuda mais imediatos começa a desaparecer e que pode efectivamente ser dada ajuda ao desenvolvimento em contextos de guerra.
Vimos também que a ajuda pode ser feita em termos de ajuda-projecto, ajuda- programa, de cooperação técnica e de projectos de investimento e de equipamento. As duas primeiras consistem num leque de programas de ajuda ao desenvolvimento em vários sectores ou por objectivos, enquanto a terceira foca a qualificação e a capacitação no país receptor da ajuda. Os programas de investimento e de equipamento visam aumentar o stock de capital físico do país beneficiário e aprovisionar bens e equipamentos para esses programas. Este tipo de programas foram menos esmiuçados, uma vez que a sua implementação é menos comum em contextos de guerra.
Revimos também os donativos e empréstimos concessionais e a anulação e reescalonamento da dívida, que resultam da ajuda financeira prestada por outros países ou por instituições internacionais e que estão directamente associados aos PAE do FMI e do BM, cujas características e resultados tentámos resumir. Realçámos as severas críticas a esses programas por exigirem reformas económicas demasiado rígidas aos países beneficiários. Apesar de as posições se dividirem, salientamos a afirmação de MUSCAT (2002), que considera que nalguns casos estes programas favoreceram o desenvolvimento dos países, enquanto noutros tenderam a exacerbar o conflito, o que leva o autor a concluir
que é fundamental a forma e o contexto em que os programas são implementados.
Concluindo, a cada tipo de ajuda estão inerentes obstáculos e problemas próprios da complexidade de uma intervenção num país em guerra. Apesar disso, podemos constatar que a comunidade internacional tem desenvolvido esforços no sentido de dinamizar o debate sobre a ajuda internacional e de desenvolver instrumentos e medidas que permitam melhorar a eficácia da ajuda, podendo talvez com isso minimizar um possível impacto negativo da ajuda na guerra. Este assunto será desenvolvido no próximo capítulo.
III CAPÍTULO
O IMPACTO DA AJUDA INTERNACIONAL
NAS GUERRAS CIVIS
Quatro questões fundamentais parecem impor-se para se avaliar o impacto da ajuda internacional e para se verificar a sua eficácia ou a sua má influência sobre o desenrolar da guerra civil: quem, quando, como e porque se ajuda?
Assim, em primeiro lugar, tentamos retratar os receptores da ajuda e a altura em que os doadores tendem a ajudar. Seguidamente, analisamos como é realizada essa ajuda, dividindo-a em ajuda humanitária de emergência e em financiamento do desenvolvimento. A essas questões associamos o problema da dependência dos receptores e da condicionalidade dos doadores e analisamos o caso específico da abordagem do Banco Mundial “Boas Políticas Mais Dinheiro?”. É também focada a influência da ajuda no orçamento estatal.
Questionamo-nos depois sobre os objectivos que estão por detrás da ajuda disponibilizada pelos doadores internacionais, quer bilaterais, quer multilaterais. Analisamos, por fim, dois tipos de abordagem: os incentivos e desincentivos para a paz , e a abordagem Do No Harm (não prejudicar).