Em resposta ao amadurecimento político do povo brasileiro nos anos 1960, marcados por manifestações populares reivindicando a promoção de políticas públicas pelo Estado, em um contexto mundial de intenso debate ideológico entre capitalismo e socialismo, as Reformas de Base, prometidas pelo então Presidente da República João Goulart, significavam o auge da intervenção estatal na vida econômica. Por meio destas
Disponível em: <http://www.aloysiobiondi.com.br>. Acesso em: 16 fev. 2010.
124Nota: Constituição outorgada de 1937, não inova em relação ao regime jurídico dos bens públicos definido na Constituição Federal de 1934. Já a de 1946 acresceu à possibilidade de desapropriação por interesse social, exigindo prévia e justa indenização em dinheiro. A Constituição de 1967 inaugurou a possibilidade de desapropriação de latifúndios (imóveis rurais) sem pagamento de prévia indenização. Após a aprovação do Estatuto da Terra em 1964, foi prevista constitucionalmente o pagamento da indenização a posteriori em títulos da dívida pública
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reformas, pretendia-se alterar de forma significativa a condição miserável do povo brasileiro. Dentre estas, destacava-se a Reforma Agrária125.
Em 1964, foi editada, em 21 de agosto, a Lei nº 4.380 criando o Banco Nacional de Habitação (BNH), baseado em uma visão empresarial dissociada da ordenação territorial, e em 30 de novembro daquele mesmo ano, foi criado o Estatuto da Terra – Lei nº 4.504, como resposta do Governo Militar à pressão do movimento campesino. Contudo, ao contrário de outras nações capitalistas, não foi realizada a Reforma Agrária no Brasil - medida imprescindível para criar condições para a manutenção do homem no campo.
O Estado brasileiro exerceu, desta forma, papel fundamental no crescimento econômico, tendo papel central na concentração126 da propriedade da terra, nas mãos de poucos. Para Strozake127, os recursos públicos destinados à agricultura foram canalizados para o atendimento dos interesses dos grandes proprietários. Assim, o campo assumiu duas funções principais: produção de grãos alimentícios para as populações urbanas e para exportação, mas, principalmente, fornecimento de mão-de-obra barata para as atividades tipicamente urbanas.
resgatáveis em dez anos (Art 150, § 22 c/c art. 157, § 1º).
125Nota: Frustradas as percursoras iniciativas de legislação urbana do governo Goulart, o governo militar aprovou em 1964 o Estatuto da Terra, para tratar da questão agrário-rural, e no que se refere à problemática urbana, fez regredir o debate, circunscrevendo-o à política habitacional (BASSUL, 2005, p. 98). Embora a questão urbana já fosse importante naquele ambiente político e o Seminário do Quitandinha (um dos primeiros fóruns de discussão da questão urbana), realizado em julho de 1963, tivesse de fato influenciado decisões políticas, para SOUZA, "a repercussão do referido encontro não se comparou à visibilidade conferida à mobilização que, na mesma época agitava o Brasil rural, na esteira da organização das ligas camponesas, clamando por Reforma Agrária". 126Nota: Gilberto Bercovici, nos estudos desenvolvidos em Desigualdades Regionais, Estado e Constituição,
analisou as políticas públicas realizadas pela SUDAM (Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia), SUDECO (Superintendência de Desenvolvimento da Região Centro-Oeste) e SUDESUL (Superintendência de Desenvolvimento da Fronteira Sudoeste), e constatou que o Brasil passou a desenvolver a agricultura de exportação de grãos como resultado dos incentivos governamentais. Os destinatários das verbas públicas foram as “grandes empresas (nacionais e transnacionais), acirrando a devastação ambiental e os conflitos de terras” (BRECOVICI, 2003, p.123), o que deixou à deriva quaisquer outras possibilidades econômicas das regiões, que poderiam incluir a população pobre. A política estatal fracassou como motor do desenvolvimento regional e nacional apenas aumentando o lucro das multinacionais situadas no centro-sul, aumentando a dependência da Região Norte e Nordeste. Luis Carlos Guedes Pinto (STROZAKE apud PINTO, 1995, p.79) revela que menos de 20% dos estabelecimentos rurais tiveram acesso a esses financiamentos altamente subsidiado e que esses recursos foram utilizados, frequentemente, para a aquisição de mais terras. Já o pequeno produtor, muitas vezes foi obrigado a vender sua terra, dada em garantia, para saldar as dívidas bancárias contraídas. Não existia aquele tempo um seguro agrícola que os resguardassem de problemas que pudessem afetar a produção prevista no ato da assinatura do contrato bancário. Assim, sem proceder a Reforma Agrária, o latifúndio foi o sócio do nascente capitalismo industrial e financeiro, principalmente nos tempos do agronegócio (STROZAKE, 2006, p. 25). Dados oficiais do Censo de 1990 revelaram que dos 371 milhões de hectares de terras privadas só 52 milhões estavam produtivas e que 44% da área total pertencia a 1%/6% do total de proprietários. (GADELHA, 1997, p. 125).
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A concentração da propriedade da terra não afetou apenas a vida do camponês, que se transformou em ‘sem-terra’, mas, sim, toda a sociedade, considerando-se ter concentrado multidões de pessoas nos chamados centros urbanos, inflando as favelas, sem as necessárias providências de amparo às necessidades de moradia, emprego, educação e transporte.
Desta forma, as migrações rurais para os centros urbanos alteraram profundamente as características da sociedade brasileira. Entre 1960 e 1980, o Brasil se transformou em urbano, passando de 40 milhões de habitantes residentes nas áreas urbanas a 80 milhões. Com isto, a universalização dos direitos trabalhistas passa a ser defendida no lugar da Reforma Agrária por diversos estudiosos128.
A mão-de-obra da agricultura familiar e dos pequenos agricultores foi paulatinamente substituída pela mão-de-obra temporária, especialmente dos trabalhadores designados de bóias-frias, acarretando mudanças na forma de remuneração do trabalho e forçando trabalhadores a buscar suprimento de sua renda em empregos urbanos ou semi- urbanos.
Ao mesmo tempo, a ocupação do solo nas cidades brasileiras baseou-se em investimento dos mercados de classe média e de alta renda, ignorando que a maior parte da população urbana tem baixíssima renda e nula capacidade de investimento em uma mercadoria cara: o espaço construído. A visão tecnocrática dos planos e do processo de elaboração das estratégias de regulação urbanística completa este quadro. Nesse contexto, a função da lei era a de estabelecer padrões ideais, ignorando qualquer dimensão que reconhecesse os conflitos, como a realidade da desigualdade de condições de renda e sua influência sobre o funcionamento dos mercados urbanos.
Abramo explica que definição dos padrões construtivos pela legislação urbanística, até então, davam preferência às famílias de alta ou média renda para o consumo da moradia, valendo, por isso, apenas para menor parte das cidades – áreas valorizadas e bem localizadas de interesse do mercado imobiliário129. O economista explica, também, que acesso ao solo urbano pela população de menor renda se dá a partir da “lógica da necessidade” que não exige capital político, institucional ou pecuniário acumulado, a princípio, apenas a necessidade absoluta de dispor de um lugar para instaurar-se na cidade é
doutorado em Direito, apresentada à Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
128GARCIA, José Carlos. O MST entre a desobediência e democracia. In: A QUESTÃO AGRÁRIA E A JUSTIÇA. Juvelino José Strozake(org.) São Paulo: RT, 2000.-
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que seria o elemento para acionar essa lógica de acesso à terra urbana130.
Para Rolnik131, a regulação urbanística foi marcada por planos urbanísticos e leis
de zoneamento que definiram padrões de legalidade, desconsiderando as condições reais de produção da cidade pelo mercado – formal e informal. Explica a urbanista, que ao contrário do senso comum, a organização territorial das cidades, não se trata de ‘desordem’ ou ‘falta de plano’, mas, sim, de um pacto territorial planejado que impede a cidade crescer de forma sustentável.
Deste ponto de vista, a ineficácia da legislação urbanística em regular a produção da cidade é a verdadeira fonte de seu sucesso seja ele político, financeiro e cultural. Em seu estudo sobre a legislação urbana da cidade de São Paulo (1886-1936)132,Rolnik conclui que, embora a lei funcione aparentemente como uma espécie de molde da cidade ideal ou desejável, ela determina apenas a menor parte do espaço construído, vez que o produto – cidade, não é fruto da aplicação inerte do modelo contido na lei, mas da relação que esta estabelece com as formas concretas de produção imobiliária na cidade. Segundo a autora:
[...] ao estabelecer formas permitidas e proibidas, acaba por definir territórios dentro e fora da lei, ou seja, configura regiões de plena
cidadania e regiões de cidadania limitada. [...] mesmo quando a lei não
opera no sentido de determinar a forma da cidade, como é o caso de nossas cidades de maioria clandestinas, é aí onde ela é mais poderosa no sentido de relacionar diferenças culturais com sistemas hierárquicos. 133 (Grifou-se). Para Sundfeld134, o “mito da neutralidade da lei deve ser desnudado”. A dificuldade de acesso à cidade, vivenciada pela maioria de sua população – as camadas de
Bertrand Brasil, FAPERJ, 2001. 130
ABRAMO, Pedro. O mercado de solo informal em favelas e a mobilidade residencial dos pobres nas grandes metrópoles: notas para delimitar um objeto de estudo para a América Latina. IPPUR/UFRJ. Projeto preparado para o Third Urban Research Symposium on "Land Development, Urban Policy and Poverty Reduction pelo Banco Mundial e Instituto e Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA. Disponível em: <http://www.worldbank.org/urban/symposium2005/papers/abramo.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2010. 131
ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP, 2003.
132Nota: Nesse período, foram formulados alguns princípios presentes até nossos dias na legislação urbanística paulistana: a muralha protetora em torno dos bairros residenciais da elite – primeiro bairro Campos Elíseos, a posição eternamente periférica dos bairros populares – com deslocamento da população de baixa renda de áreas melhor localizadas para mais afastadas, caso da formação da maior favela de São Paulo (Heliópolis), a concentração de investimentos e a super regulação do centro-sudoeste da cidade, a expansão horizontal de baixa densidade.
133ROLNIK, R.. A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. 3. ed. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP, 2003.
134SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In O ESTATUTO DA CIDADE: comentários à Lei Federal 10.257/2001. Adilson Dallari e Sérgio Ferraz (coord.). 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 58.
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baixa renda – evidencia a relação entre classe social, território e regulação urbanística135. O planejamento urbano revela, assim, cumplicidade entre a lei da cidade e a segregação sócio- territorial. Excesso de regulação, bem como, uma regulação do uso do solo e da propriedade baseada em padrões elitistas geram exclusão e têm baixa eficácia, consistindo fatores que (re)produzem a irregularidade ou informalidade.
Impera, portanto, uma “ordem urbanística” extremamente excludente e insustentável que soma cerca de 12,7 milhões de famílias de baixa renda no mercado informal imobiliário vivendo em situação de irregularidade fundiária nas cidades brasileiras. As famílias de baixa renda, sem opção de mercado formal, passam a ocupar áreas desprezadas pelo mercado imobiliário, como áreas periféricas sem infra-estrutura, áreas ambientalmente frágeis como encostas de morro, mangues, mananciais, beiras de rio.
Esse processo de crescimento desordenado urbano tem sido também, um processo de ilegalidade urbana. É o que adverte Edésio Fernandes sobre o assunto:
O fenômeno da ilegalidade urbana não pode ser mais ignorado, especialmente quando se sabe que a maioria da população urbana - entre 40% e 70% - vive ilegalmente nas grandes cidades brasileiras, em favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortiços etc. sendo que em média 20% da população vive em favelas. Esse número tenderá a crescer com o aumento da pobreza urbana. É uma prática que não se restringe somente aos grupos pobres, todavia, sabe-se que são os mais afetados pelas conseqüências desse processo perverso. 136
Fernandes destaca que as leis urbanísticas, geralmente, são elitistas e socialmente inadequadas e que, historicamente, desconsideram a realidade do processo de produção de moradia e “ao exigirem padrões técnicos e urbanísticos inatingíveis, acabam por determinar os altos custos da terra urbana e por reservar as áreas nobres e providas de infra-estrutura para o mercado imobiliário destinado às classes médias e altas, ignorando assim as necessidades dos grupos menos favorecidos”137.
A relação entre urbanismo e pobreza, nas cidades brasileiras, oscila, portanto,
135ALFONSIN, Betânia. Cidade para todos/cidade para todas: vendo a cidade através do olhar das mulheres, em direito urbanístico: estudos brasileiros e internacionais, Belo Horizonte, Edit. Del Rey, 2006. 136FERNANDES, Édesio. Direito urbanístico e política urbana no Brasil: uma introdução. Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil, p. 11.
137FERNANDES, Edésio. Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetória do Direito Urbanístico no Brasil. In MATTOS, Liana Portilho. Estatuto da Cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.
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entre o desprezo mútuo e o conflito138. Como resultado, acirra-se a crescente contradição entre cidade legal e ilegal.
Segundo Maricato139, a partir de 1980, o ajuste macro econômico definiu um destino inglório para os países não desenvolvidos: aumento da desigualdade, do desemprego e da informalidade. A redução dos investimentos em políticas públicas ao mesmo tempo em que o país mantinha uma crescente taxa de urbanização acarretou um aprofundamento inédito de problemas urbanos. A violência urbana e o aumento progressivo da taxa de homicídios, as crianças abandonadas nas ruas, o aumento da população moradora de favelas, o aumento das viagens a pé e diminuição dos usuários de transporte coletivo demonstram os desafios para superar a pobreza urbana140.