I dette kapittelet presenteres forskningsobjektet.
5.1 Bærum kommune
Bærum kommune ligger sør-vest i Akershus fylke og grenser blant annet til Oslo i øst.
Kommunen er Norges femte største kommune og har et innbyggertall på 125.454 (SSB, 2018).
Innen 2040 er innbyggertallet estimert å passere 144.750 personer (SSB, 2018). Høy befolkningsvekst gir flere byggesaker og dermed også høyrere driftsutgifter til byggesak per innbygger i kommunen (Bærum kommune, 2017). I henhold tall hentet fra SSB har befolkningen i Bærum kommune høyere utdanning enn de andre storkommunene i Norge (SSB,
2017). Kommunen har også den høyeste snittinntekten i landets og dermed også landets høyeste skatteinntekt (Brustad et al., 2018). Ifølge bygningssjefen i Bærum kommune fører det høye utdanningsnivå̊ blant innbyggerne til flere klager. Avslag på søknad gir klage fra utbygger og godkjenning gir klage fra nabo (Bærum Kommune, 2017). I henhold til det høye lønnsnivået i kommunen påpeker bygningssjefen at dette slår ut blant de ansatte i kommunen. Høye lønnskostnader fører til høyere driftsutgifter i byggesaksbehandlingen (Bærum kommune, 2007).
I tillegg til et høyt utbyggingspress samt et generelt høyt konfliktnivå i plan- og byggesaker bærer kommunen preg av å ha høye grunnverdier. Samlet sett fører dette til at kommune må bruke mye ressurser i saksbehandlingen (Bærum kommune, 2007). Dette øker driftsutgiftene i byggesaksbehandlingen ytterligere.
5.2 Byggesaksorganisering
«Plan- og bygningstjenestene har ansvaret innenfor planlegging, byggesaksbehandling, kart og oppmåling, eiendomssaker og planjuridiske problemstillinger. Plan og bygningstjenesten følger opp kommunens ansvar innenfor Plan- og bygningslovens område og har spesialkompetanse innen arealplanlegging, planjuss, arealanalyser, landskaps- og byforming, geodata, naturforvaltning og samferdsel» (Bærum kommune, u.å.).
I Bærum er byggesaksavdeling en del av den kommunale Plan- og bygningstjenesten i kommunen. Avdelingen er integrert organisatorisk med den overordnende virksomheten Plan, miljø og byggesak. Virksomheten her en egen bygningssjef og til sammen cirka 100 ansatte, herav 26-27 av disse er saksbehandlere knyttet til byggesaksspørsmål (informant).
Byggesaksavdelingen i Bærum har nylig (2017) vært under en ekstern revisjon av Morten Mjølsnes, forvaltningsrevisor i Bærum kommune, etter oppdrag fra kommunens rådmann (Bærum kommune, 2017). Revisjonen ble iverksatt på bakgrunn av et forslag fra kontrollutvalget og hadde som formål å undersøke om kommunens byggesaksbehandling kunne effektiviseres (Bærum kommune, 2016b). I rapporten konkluderte revisjonene med at byggesaksbehandlingen i Bærum kommune ikke var mindre effektiv enn de andre storkommunene i Norge. Konklusjonen ble trukket ved å se effektivitet ut i fra et sosialøkonomisk perspektiv. Ifølge Busch et al. (2009) betyr dette å oppnå̊ en høy verdiskapning samtidig som en ikke benytter mye ressurser. For å måle verdiskapning lå
vedtakene skulle være i samsvar med regelverket samt at det skulle gis god veiledning. Utvalget ble gjort på bakgrunn av et møte med bygningssjefens hvor det ble lagt vekt på at den viktigste verdiskapning i byggesaksbehandlingen er rask saksbehandling, vedtak i samsvar med bestemmelsene, likebehandling, forutsigbarhet og tilgjengelighet (Bærum kommune, 2017).
Rapporten påpekte i midlertidig at kommunens regelverk er et hinder for effektivitet samt at kommunens regelverk er krevende å forenkle.
5.3 Lover og planer som regulerer byggesaksbehandling
Plan- og bygningslovens bestemmelser
Det er mye som tyder på at omfanget av lover og forskrifter som regulerer byggesak øker over tid. Ifølge bygningssjefen i Bærum kommune bærer også utviklingen av plan-og bygningsloven preg av å bli vanskeligere. Dette fremgår blant annet ved at bygningsloven fra 1965 inneholdt 20.000 ord (Bygningsloven, 1965), mens dagens plan-og bygningslov inneholder over 30.000 ord (Plan- og bygningsloven, 2018). Videre kan nyere krav knyttet til naturmangfold, vassdrag, sikkerhet, kulturminner, støy og tilgjengelighet (Plan-og bygningsloven, 2008) bekrefte en økt vanskelighetsgrad.
Kommuneplanens bestemmelser
I henhold til lov skal kommunen ha en overordnet kommuneplan herav arealdelen har bestemmelser for byggesak (ibid). Gjeldende plan for Bærum kommune er Kommuneplanens arealdel 2017-35. Planen består av plankart, juridisk bindende bestemmelser, tilhørende retningslinjer og planbeskrivelse. Ifølge reguleringssjefen har det blitt gjort justeringer fra tidligere planer, men ingen forenklinger. Det har også blitt foretatt en utvidelse grunnet politiske ønsker (Bærum kommune, 2017). Det er med andre ord ikke store forskjeller på dagens arealplan og den som var gjeldende under Lean-pilot og -transformasjon.
Reguleringsplanens bestemmelser
Ifølge reguleringssjefen i Bærum kommune vil antall dokumenter som har bestemmelser for en konkret eiendom variere (Bærum kommune, 2017). Mens det i uregulerte områder bare er kommuneplan som gjelder finnes det andre områder som har egne kommunedelplaner.
Sistnevnte er utarbeides av kommunen der det er behov for mer detaljerte avklaringer av arealbruken enn det som går frem av kommuneplanens arealdel. I regulerte områder kommer i tillegg bestemmelsene i en eller flere reguleringsplaner og eventuelt en bebyggelsesplan. Dette gjør det blant annet vanskelig for vanlige mennesker å forstå̊ hvilke bestemmelser som gjelder
når de skal søke om byggesakstillatelse. Planinndelingen gjør det også ressurskrevende for saksbehandlere å behandle sakene.
I forbindelsen med utarbeidelsen av Forvaltningsrevisjonsrapport - Likebehandling i byggesaker i Bærum kommune ble det foretatt en spørreundersøkelse av et tilfeldig utvalg på 20 ansvarlige søkere (Bærum kommune, 2010). I undersøkelsen påpekte enkelte av deltagerne at en av utfordringene med byggesak var at mange av kommunens reguleringsplaner var gamle og lite oppdaterte. Søkerne la også vekt på at gamle planer medførte uforutsigbarhet blant annet fordi det førte til et behov for disposisjoner. Ifølge rådmannens medfører saksbehandling i områder med eldre reguleringsplaner behov for en god del tolkning av regelverket (Bærum kommune, 2016a).
Bygningssjefen i Bærum bekreftet at kommunen har svært mange, komplekse og gamle reguleringsplaner, samt at dette gjør at det er ressurskrevende å finne ut av bestemmelsene både for søker og for kommunens saksbehandlere (Bærum kommune, 2017). Ifølge bygningssjefen hadde Bærum ca 1.400 gledende reguleringsbestemmelser i 2017, herav 175 av dem er fra før 1950. Dette betyr et snitt på ca 16 nye planer i året. Svært få av de nye planene erstatter tidligere planer ifølge reguleringssjefen. Med andre ord øker stadig gjennomsnittsalderen på planene.
Eldre reguleringsplaner har varierende detaljeringsgrad og bruker begreper og definisjoner som skiller seg fra dagens regelverk (Bærum kommune, 2016). Dette gjør blant annet at bestemmelsene er vanskelige å tolke både for søker og saksbehandler (Bærum kommune, 2017).
5.4 Lean pilotprosjekt
Året etter at KS initierte å innføre Lean som pilotprosjekt i syv norske kommuner besluttet rådmannen i Bærum kommune å gjøre det samme. I 2011 ble Lean - filosofi og -metodikk implementere som et pilotprosjekt på utvalgte arbeidsprosesser i kommunen. Målet var å benytte i Lean verktøy for å kontinuerlig forbedre prosesser, som i hovedsak handler om å;
«identifisere hva som skaper verdi for brukerne, kartlegge verdistrømmer og fjerne sløsing, skape flyt omkring de verdiskapende aktivitetene, implementere nye forbedringstiltak og strebe etter det perfekte gjennom løpende forbedring» (Bærum kommune, 2012: 97). I pilotprosjektet ble det valgt ut tre ulike tekstområder, herav byggesaksavdeling var en av de tre utvalgt. I avdelingen for byggesak skulle metodikken, i tillegg til forbedringsarbeid, bidra til mer effektiv ressursutnyttelse samt riktigere kvalitet på tjenesten (Bærum kommune, 2012).
Piloten ble testet på 12 ukers saker uten disposisjon i den hensikt og fungerte som en preliminær undersøkelse for å teste ut utformingen av det endelige prosjektet (informant). Undersøkelsen skulle også bidra til å sikre at det endelige prosjektet ble i samsvar med kriteriene som var satt og på den måten minimere risikoen for feil og unødvendige omkostninger. I undersøkelsen av arbeidsflyt og saksprosesser i 12 ukers saker uten disposisjon identifiserte piloten utfordringer og årsaker i saksbehandlingen. Hovedproblemet skyldes lang og varierende saksbehandlingstid.
Utfordringene og årsakene til dette var:
I. Kødannelse på grunn av ikke-optimale kø-ordninger
Hver saksbehandler hadde sin egen kø
II. Unødvendig arbeid - Mange henvendelser på grunn av gammel saksmengde (lang saksbehandlingstid) - Mange mangelfulle søknader
III. Variasjon i utførelsen av saksbehandling Ikke eksakte rekkefølger og rutiner Tabell 9. Utfordringer og årsaker i byggesaksbehandling 12 ukers saker (informant).
Selv om prosjektet bare varte i et par måneder viste det til tydelige indikasjoner på at Lean verktøy og metoder bidro til en «forenkling av prosesser samt et vesentlig sterkere fokus på forbedringsarbeid i praksis» (Bærum kommune, 2012: 29) Målinger fra før og etter piloten viste til at behandlingstiden på 12 ukers saker hadde blitt jevnere, altså likere praksis, og stabiliserte seg på et lavere nivå enn ved oppstart (informant).
5.5 Lean transformasjon
Det endelige Lean transformasjons-prosjektet i avdelingen for byggesak ble gjennomført fra april 2013 til april 2014. Transformasjonen bygget på tilsvarende undersøkelse av arbeidsflyt og saksprosesser som tidligere, men denne gangen gjaldt undersøkelsen for hele avdelingen. I den nye undersøkelsen ble det identifisert følgende utfordringer og årsaker i byggesak:
I. Arbeidsform/organisering hindrer flyt
- Hver saksbehandler har sin egen kø.
- Venting er innebygget i systemet
- Komplekse søknader hindrer flyten for enkle søknader
- Lang saksbehandlingstid skaper unødvendige sekundæroppgaver
II. Likebehandling av søker - Eldste sak må behandles først. Dette medfører at saksbehandlingstiden avhenger av hvor mange komplekse saker den enkelte saksbehandler har til en hver tid
III. Lang ventetid/køer - Usynlige køer. Restanser og saker ligger i
«venteskuffer»
IV. Manglende oversikt over helheten - Det finnes ingen oversikt over hvor mange saker som er inne i de ulike køene hver dag - Tilfeldig fordelingsprinsipp
V. Mange overleveringer av saker - manglende beslutningsdyktige team
VI. Skjev arbeidsbelastning for medarbeiderne
- Til tross for utvidet system for fordeling av saker, og tilbakemelding fra medarbeiderne, er det ikke mulig med dagens ordning å forutse arbeidsmengde og fordele 1. gangs søknader og forhåndskonferanser jevnt.
- Øvrige søkner er ikke synlige for ledelsen VII. Stor belastning for den enkelte
medarbeider
- Alle gjør alt
- Vanskelig å holde oversikten - Hver enkelt saksbehandler har en
«ryggsekk» med gamle saker – både åpne saker der bruker venter på svar og inaktive saker
- Sekundærbehov og stress oppstår Tabell 10. Identifiserte utfordringer og årsaker i byggesak 2013 (Informant).
Ut i fra utfordringene og årsakene i byggesaksbehandlingen ble det videreutviklet fire konkrete mål for Lean transformasjonen (tabell 11). Ifølge informanten er var målsetningen fine fordi de ga noe å strebe etter.
Saksbehandlingstid Reduksjon av tid på alle sakstyper og reduserte køer Kvalitet Redusere variasjonen og øke forutsigbarheten for
brukeren
Produktivitet Økt antall behandlede saker per uke
Medarbeidertilfredshet Reduser den enkeltes «ryggsekk» og etablere team.
Tabell 11. Transformasjonens mål i Bærum kommune (Informant).
For å oppnå de fastsatte målene ble metodikken som hadde blitt anvendt i pilotprosjektet videreføres til de andre sakstypene. Dette ble gjort for å forbedre saksbehandlingsprosessen i hele avdelingen (informant).