Formalia versus realia

Til nå har vi gitt et omriss av EFs beslutningsstruktur - en beskrivelse av det formelle. Itillegg til denne formelle strukturen eksisterer det uformelle, men veldig viktige kom-munikasjonslinjer og samhandlings- og forhandlingsmønstre.

Det er ofte dette uformelle nettverket som fører til at kom-promisser og de nødvendige koalisjoner inngås, slik at man kommer fram til politiske løsninger og resultater (Nugent 1989). Strategier og kompromisser meisles ut over lunsj-møter, under samtaler etter middag, gjennom telefonsamtaler, under møter på gangen og i uformelle møter før de "egent-lige" møtene begynner. Alliansene er ikke gitt på forhånd;

man kan inngå nye samarbeidsforhold fra sak til sak. Man taper enkelte slag, og vinner andre (Ludlow 1991).

Kommunikasjonslinjene utvikles ved et tett samhandlings-mønster mellom aktørene i de ulike stadiene av beslutnings-prosessen. Under Ministerrådet er det et omfattende nettverk av EF-byråkrater og byråkrater fra nasjonalstatene som møtes regelmessig. Ifølge Ludlow (1991) kan disse komiteene og gruppene utvikle både en egen identitet og egen dynamikk.

Ludlow beskriver også det tette samhandlingsmønsteret til de faste representantene. Medlemmene av COREPER (I eller Il) møtes minst en gang i uken, og det er ikke uvanlig at de faste representantene er til stede på de samme møtene fire eller fem dager i uken. 1 tillegg til at EF- og nasjonale byråk-rater møtes i de ulike komiteene, er det ofte de samme byråkratene som følger saken gjennom beslutningsprosessens

ulike stadier. Denne kontinuiteten fører til at inngående kunnskaper om partenes argumenter og ulike ståsteder oppar-beides, og letter arbeidet under de endelige forhandlingene.

Kommisjonen følger hele prosessen ved å ha observatørstatus i de fleste utvalg og komiteer, inklusive utvalgene i ØSK og i EF-Parlamentet. På denne måten vil Kommisjonen til slutt ha et godt utgangspunkt for å danne seg en mening om hvordan en sak best kan følges opp.

Ifølge Nugent (1989) kan ikke beslutningsprosessen i EF beskrives som rasjonell. Den er i for hØY grad preget av politiske interesser, politiske eliter og organisasjons-prosesser³• På mange måter ligner EFs beslutningsprosess på beslutningsprosesser vi finner i de fleste vestlige demokra-tier. Man finner igjen de samme trekkene som man finner på nasjonalt nivå, men innen EF er prosessene ofte mer komp-lekse fordi enda flere aktører og nivåer er involvert, og større friksjon må overkommes.

EFs beslutningsprosess karakteriseres ved at den består av kompromiss og pakkeløsninger, at det er vanskelig å få gjennomslag for radikale endringer, at taktisk manøvrering er utbredt, og at det er en tidkrevende prosess. Pakkeløsningene er et resultat av kompromiss og byttehandling, hvor de fleste

23 Politiske interessemodeller understreker samhandlingen mellom konkurrerende interesser i Fellesskapet, samt partenes ulike maktgrunnlag i de forskjellige beslutningssammenhenger. Beslutningsutfallet er ofte et resultat av forhandlinger og kompromiss mellom ulike interesser.

Politiske eliternodeller understreker maktkonsentrasjonen innen EFs beslutningsstruktur, både på byråkratisk og politisk nivå. Maktkonsentras-jonen gjør seg spesielt gjeldende på områder som fmans- og utenriks-politikk, hvor prosessene er mer tilslørte enn de eksempelvis er innen stM-og landbrukspolitikken. Politiske eliternodeller understreker stM-også mangelen på direkte ansvarsforhold mellom Fellesskapets borgere og Fellesskapets beslutningstakere.

Organisasjonsprosessmodeller framhever at det foregår prosesser innen organisasjonene, og at disse ikke er nøytrale. Reglene, forståelsen og tolkningen av reglene og utfallet av beslutningsprosessen må forstås innenfor organisasjonenes ulike rammer (Nugent 1989).

parter opplever at de har vunnet noe. Imidlertid foregår byttehandlingen innenfor de ulike Ministerrådene (fag-områdene). Nugent (1989) beskriver således EFs beslutnings-prosess og politikkutforming som oppstykket og mangelfull når det gjelder sentral koordinering av den overordnede politikkutformingen. EF-Kommisjonen har riktignok, i de senere år forsøkt å gjøre noe med sistnevnte Gf. Kommis-jonens ulike handlingsprogram, op cit.).

Etter at enstemmighet ikke lenger er påkrevd på en rekke områder, har deltakelse i forhandlinger og koalisjonsbygging blitt enda viktigere. Isolasjon er en større fare enn å tape spillet noen ganger. Å fortsette å spille blir mer viktig enn å vinne eller tape enkeltsaker. Etter Enhetsakten har medlems-landene blitt mer forhandlingsvillige for å sikre at de fortsatt vil være en av medspillerne, og ha adgang til hele beslut-ningsprosessen - fra forberedelsesstadiet der premissene leg-ges til den endelige beslutning er tatt. Peters (1992) hevder at denne tenkemåten også gjør seg gjeldende innenfor saks-områder som ikke er åpne for flertallsbeslutninger.

I motsetning til i Norge blir ikke partenes uttalelser fra høringsrundene gjengitt i de offisielle dokumentene fra EF.

Det offentlige får således ikke vite hvem som har ment hva på hvilke stadier i prosessen. Ut fra hensyn til kontroll og offentlighet er dette uheldig. Imidlertid kan denne manglende etterkontroll medvirke til at beslutningsprosessen blir tilstrek -kelig fleksibel til at resultater oppnås.

Som nevnt tidligere i dette kapitlet, mottar Kommisjonen innspill fra mange aktører om hva det er behov for å regulere på EF-nivå, og hvordan. Hvorfor Kommisjonen tar initiativ, og hvor forslaget opprinnelig kommer fra, er det ikke lett å svare på. En viktig kilde kan være byråkrater fra nasjonal-staten. Ettersom byråkrater fra Kommisjonen og nasjonal-statene samarbeider tett i de ulike utvalgene og komiteene, kan en ivrig byråkrat fra nasjonalstaten mer effektivt fremme en sak via en EF-byråkrat enn han/hun kan via sin egen forvaltning eller regjering (Ludlow 1991).

Det er også verdt å peke på at siden det ikke er faste kjøreregler for forberedelsesfasen, kan det bero på tilfeldig-heter om og på hvilket tidspunkt man blir konsultert. En konsekvens av dette er at det varierer hvorvidt nasjonal-statene deltar i forberedelsesfasen. Noen ganger er nasjonale myndigheter godt orientert om Kommisjonens planer og tenking fordi nasjonale byråkrater har blitt konsultert i eks-pertgruppene. Noen ganger blir nasjonale myndigheter orien-tert av ulike interesseorganisasjoner som deltar i ulike pans-sammensatte grupper, mens de andre ganger vil være opp-datert fordi de aktivt har søkt infonnasjon i Kommisjonen via de faste representanter i BrUssel. Men andre ganger, kjenner ikke nasjonale myndigheter til forslaget før de mottar for-slagsteksten via Ministerrådet til uttalelse (Nugent 1989).

Romatraktaten sørger imidlertid for kjørereglene når det gjelder beslutningsprosessen som fører fram til lovgivning Ufo figur 2.1 og underkapittel 2.2). Ministerrådet har imidlertid delegert en del lovgivningsansvar til Kommisjonen. Denne lovgivningsprosessen er i mye mindre grad utsatt for kontroll og diskusjon enn lovgivning som blir fattet av Ministerrådet.

Nugent (1989) forklarer dette med at lovgivningen Kommis-jonen befatter seg med er aven administrativ og teknisk karakter (oppdateringer, presiseringer, revideringer). Kommis-jonslovgivning er ofte kun diskutert blant berørte EF-byråk-rater, eventuelt med nasjonale byråkrater i ekspertgrupper eller administrative utvalg, før loven vedtas. Lovgivningen som Ministerrådet vedtar er av mer politisk karakter, og er i mye større grad utsatt for press fra mange ulike hold.