Forklarende teorier

I dette avsnittet presenteres de tre perspektivene jeg vil benytte til å forklare beslutningsprosessen omkring Bybanen i Bergen. De tre teoriene er; beslutningsprosesser som analytisk problemløsning, beslutningsprosesser som interessehevding og forhandling, og beslutningsprosesser som (bi)produkt av sammenfall i tid (Roness 1997).

13

2.9.1BESLUTNINGSPROSESSER SOM ANALYTISK PROBLEMLØSNING

Innenfor denne teorien blir beslutningsprosesser forstått som prosesser for å oppnå bestemte mål. Strukturen retter beslutningsatferden og ressursene mot forhåndsatte mål (Roness 1997:63). Beslutningene er resultater av analytiske vurderinger av ulike mulige alternativer.

Det blir lagt vekt på en rasjonell tankegang, hvor beslutningene vil være instrumenter og lederne har rett til å både fatte vedtak og overvinne motstand (Roness 1997:64).

En viktig forutsetning er at lederen har rett til å fatte vedtak, og har makt til å overvinne eventuell motstand fra andre. Det legges særlig vekt på ledelsens kunnskap om målene og kontroll over hvordan målene skal oppnås. I de tilfeller hvor andre grupperingers mål og løsninger blir trukket inn, blir dette sett på som et problem som må håndteres analytisk.

Lederen vil motivere grupper og aktører til å handle i samsvar med deres ønsker, og kunnskap om andre løsningsforslag vil ikke være like lett tilgjengelig (Roness 1997:64-65).

Når beslutningsprosessen foregår som ren analytisk problemløsende kan prosessen oppfattes som en rasjonell beslutningsprosess. Prosessen følger da mønsteret som er vist i Figur 1 (side 6). Når politikk eller beslutninger sees som rasjonell samfunnsplanlegging er oppgaven å ved hjelp av samfunnsøkonomiske lønnsomhetskalkyler vise hvilket valg som er optimalt. Slike analytiske problem blir ofte oppgaver for eksperter og kalkulatorer. Løsingene eller målene blir sett på som selvsagte og det antas at de blir vedtatt av politikerne etter at fagfolkene har påvist hvilke mål som er innbyrdes i strid (Olsen 1989:22).

I byråkratiske organisasjonsformer kan ledelsen styre de ansatte ved å direkte kontrollere hvordan oppgaver blir utført. Ved å fastlegge over- og underordning mellom grupper i organisasjonen kan organisasjonsstrukturen forme hva gruppene vil gjøre (Roness 1997:66).

Empiriske implikasjoner av et analytisk problemløsende perspektiv

Ut i fra denne teorien vil jeg forvente å finne en aktiviseringsprosess preget av aktører med deltakelsesrettigheter og plikter ut fra sin formelle stilling. Antagelsen er at prosessen vil være avgrenset og stabil. Videre vil ikke alle som ha rett til å delta vil bruke denne retten. Dette skyldes trekk ved defineringsprosessen. Ledelsen vil ha kunnskap om hvilken organisering som vil gi samsvar mellom mål og middel. Defineringsprosessen vil være preget av bred enighet om mål og virkemidler i tilknytning til saken. De empiriske forventningene er ytterligere omtalt i Tabell 2 under.

14

TABELL 2: EMPIRISKE FORVENTNINGER UTLEDET FRA DET ANALYTISK PROBLEMLØSENDE PERSPEKTIVET KATEGORISERT I FORHOLD TIL DE FEM POLICYSIRKEL -FASENE OG DE TO PROSESSENE I STRØMNINGSTANKEGANGEN

2.9.2BESLUTNINGSPROSESSER SOM INTERESSEHEVDING OG FORHANDLING

Politikk er en prosess hvor deltakerne i utgangspunktet har ulike mål og oppfatninger (Olsen 1989:26). Motstridende interesser gjør politikk nødvendig, mens delvis sammenfallende interesser gjør politikk mulig. Gjennom interessehevding og forhandlingsteori blir beslutninger sett som produkter av forhandlinger mellom flere aktører som handler ut i fra sine egne interesser. Utfallet avhenger av hvilke ressurser de enkelte aktørene kan stille bak sin interesse. Interessene er relativt stabile innenfor det tidsrommet som studeres (Roness 1997:70 og Sætren 1983:15). Relevante ressurser kan eksemplifiseres med tid, kunnskap, politiske posisjoner, kontakter eller lignende. Offentlige beslutningsprosesser kan sees som konfliktløsning gjennom en forhandlingsprosess (Olsen 1993:78).

Gjeldende vedtak / beslutninger blir innenfor dette perspektivet sett på som resultater av forhandlinger mellom individ og grupperinger med ulike interesser. Aktørene handler i stor grad på bakgrunn av egne interesser, og løsningsalternativene blir vurdert ut i fra deres

15

forhandlinger og kompromisser for å muliggjøre en beslutning. Beslutningstakning er bare mulig gjennom forhandlinger og kompromiss ettersom ingen kan ensidig påtvinge andre en løsning (Olsen 1993:78 og Roness 1997:70-71).

I slike prosesser er de politiske sidene ved beslutningstakingen ofte viktigere enn de analytiske. Det er ofte den dominerende koalisjonens interesser og ressurser som påvirker prosessen. Aktørenes interesse formes på bakgrunn av interne og eksterne forhold. Interesser kan være knyttet til formell organisasjonsstruktur og organisasjonskulturen (Roness 1997:71-72). Dette innebærer at forskjellige deler av det politiske-administrative systemet representerer ulike bakgrunner, som et resultat av formell arbeidsdeling og ulike fagroller og fagtradisjoner.

Interessene er i utgangspunktet velorganiserte. Aktørene vet hvilke interesser de har, hvem som er deres allierte og hvem som er motstandere. Lojalitet, identifikasjon og målsetninger er derfor stabile i løpet av en beslutningsprosess (Olsen 1993:79). Beslutningstakningen kan derfor arte seg som en forhandlingsprosess der hver part ved hjelp av ulike midler (trusler, løfter, bløff) forsøker å oppnå enten gjennomslag for sine krav eller et akseptabelt kompromiss (Sætren 1983:16-17).

Empiriske implikasjoner ut i fra interessehevding og forhandlings-perspektiv

Jeg forventer en aktiviseringsprosess som er preget av flere og forskjellige typer av aktører som mener de har rett til å delta og involvere seg i beslutningsprosessen. Den økende deltakelsen vil skyldes at aktørene ser sine interesser utfordret i saken. Det kan forventes en tendens til at det utkrystalliserer seg en gruppe av tilhengere og motstandere i saken.

Deltakelsesmønsteret vil gjerne være preget av disse to grupperinger av aktører, altså tilhengere og motstandere. Det er forventet at prosessen er organisert slik at en ser hvem som har like og hvem som har motstridende interesser og meninger. I alle fasene ventes det at aktører med mye makt innad i Byrådet eller de ulike avdelingene vil ta del i prosessen.

I forhold til defineringsprosessen forventer jeg at den er preget av deltakere som har ulike interesser og realitetsoppfatninger. Det forventes at noe av uenigheten vil dreie seg om ulike aktørers ønskede løsning, for eksempel fokus på bybane- eller veiutbygging. Prosessen vil være preget av maktkamper og forhandlinger, og resultatet vil være et kompromiss mellom deltakernes ressurser og preferanser. Forventningene oppsummeres i tabell 3 under.

16

TABELL 3: EMPIRISKE FORVENTNINGER UTLEDET FRA INTERESSEHEVDING OG FORHANDLINGSPERSPEKTIV KATEGORISERT I FORHOLD TIL DE FEM POLICYSIRKEL-FASENE OG DE TO PROSESSENE I STRØMNINGSTANKEGANGEN

2.9.3BESLUTNINGSPROSESSER SOM (BI) PRODUKT AV SAMMENFALL I TID

Beslutningsprosesser blir i dette perspektivet hovedsakelig sett på som et resultat av saker og hendelser som kobles sammen ved at de faller sammen i tid. Beslutninger kan også være et resultat av uforutsette eller situasjonsbestemte hendelser (Olsen 1989:27). Når en beslutningsprosess går over et lengre tidsrom og omfatter mange forskjellige typer deltakere, er det en rimelig antagelse at dette reduserer myndighetenes mulighet til å ha full styring og kontroll over det som skjer. Koblingen mellom deltakere, problemer, løsninger og beslutningssituasjoner blir mindre forutsigbare (Sætren 1983:17).

Saker konkurrerer om deltakernes tid og oppmerksomhet, og deltakerne kan gå inn og ut av beslutningsprosesser. Deltakerne har ulike mål, men ikke alltid tilstrekkelig med innsikt eller kunnskap om hvordan målet kan oppnås. Beslutninger vil skje på bakgrunn av hvorvidt/når

Beslutningstakning Flere aktører på ulike nivåer, ingen har fullstendig oversikt eller kontroll

17

andre saker og hendelser kan gjøre at beslutninger og løsninger blir oppfattet annerledes. I dette perspektivet vil selve vedtaket være et biprodukt av hendelser som faller sammen i tid.

(Olsen 1989:28 og Roness 1997:85-86). Utfallet kan også være ønsket, men likevel overraskende i den forstand at en ønsket løsning blir realisert mot dårlige odds.

Uventede hendelser, ulykker, kriser og sammenfall av beslutninger kan føre til at oppmerksomheten blir fokusert på spesielle sider ved en sak. Deltakerne vil oppleve en

”vekker” og de blir ”nødvendig” å sette i gang tiltak på tvers av vedtatte prioriteringer og planer (Olsen 1989:28). Deltakelsen er mer flytende og det forutsettes at alle berørte parter har adgang til beslutningsprosessen. Antall og type deltakere varierer etter hvilke saker som tas opp. Det forutsettes videre at deltakerne har evne og motivasjon til en slik deltakelse (Olsen 1993:82).

I tilfeller hvor beslutninger ikke blir tatt, er det ikke resultat av manglende vilje eller motstand hos de som skal iverksette beslutningen. Deltakerne er som regel underlagt klare begrensninger når det gjelder hvor mye tid, energi og oppmerksomhet de kan bruke på enhver sak, uansett hvor viktig den oppfattes å være både av dem selv og andre (Sætren 1983:17).

De problemene som gjorde at et tiltak fikk stor oppmerksomhet og ble satt på dagsorden kan endre seg. Dette kan føre til at man etter hvert opplever det som uaktuelt eller mindre viktig når tiltaket etter mange års behandling i utredende og besluttende organer skal iverksettes. En annen mulighet er at problemene ikke endrer karakter, men at støtten i opinionen for å løse problemene som fikk myndighetene til å fatte vedtak ikke er til stede i samme grad i iverksettingsfasen som i utrednings og beslutningsfasen (Sætren 1983:18).

Empiriske implikasjoner ut i fra (bi)produkt av sammenfall i tid perspektiv

Ut i fra denne teorien forventes det en aktiviseringsprosess som er preget av en langvarig beslutningsprosess med en betydelig utskiftning av deltakere og aktører.

Det ventes at defineringsprosessen også er skiftende som et resultat av skiftning av deltakelse som vil artikulere mange ulike løsninger og problemer. Forventningene omtales mer utdypende i tabell 4 under:

18

TABELL 4: EMPIRISKE FORVENTNINGER UTLEDET FRA (BI)PRODUKT AV SAMMENFALL I TID PERSPEKTIVET KATEGORISERT I FORHOLD TIL POLICYSIRKELEN OG DE TO PROSESSENE I STRØMNINGSTANKEGANGEN