Depois de politicamente reconhecida e formalmente estabelecida a Colónia Britânica da Costa do Ouro (Crown Colony), a 24 de Julho 1874 (Order in Council)170, as relações políticas entre o Estado colonial Britânico e os paramount chiefs ganeses foram, pela primeira vez, reguladas com a redigida, mas não promulgada, Native Jurisdiction Ordinance de 1878 (Metcalfe, 1964), a qual, segundo a interpretação histórica e política de David Kimble:
omitted all reference to stipends or government control, and simply set out ‘to facilitate and regulate the exercise in the Protected Territories of certain powers and jurisdiction by Native Authorities’. In fact, this represented the first public statement of the jurisdiction of the Government vis-à-vis the Chiefs of the Protectorate, although the main object was to define the powers of the Chiefs themselves. (...) The 1878 Ordinance did not claim to bestow any jurisdiction on the Chiefs, but to define it, in both civil and criminal matters. Nevertheless, this definition, by non-traditional legislative process, was the first step towards making the British Government the source of the Chiefs’ authority. The tendency was emphasized by one major innovation – the power now explicitly given to the Government to ‘dismiss’ a Chief (1963: 460).
Efectivamente, é com este instrumento legislativo, que é compelidamente introduzido o esboço doutrinal de um “novo” e pretensioso sistema político de governação institucional, administrativa e, pretensamente, territorial – apanágio ideológico de uma administração colonial irresoluta e dualista – que assentava no ambíguo princípio conceptual do indirec rule, o qual irá, nalguns casos, vacilantemente subsistir na Costa do Ouro, até meados de 1944 (Schiffer, 1970).171 O conjecturado significado político daquele propalado “corpo” legislativo (complementado por avulsas “peças” jurídicas publicadas ao longo do “tempo” colonial), era o de exclusiva e formalmente restringir as prerrogativas políticas, sociais, simbólicas, económicas e jurídicas dos paramount chiefs ganeses, e, em decorrência, “espartilhá-las” num
170Este é o ano que, segundo Akwasi Osei, se inicia a formação e a “construção” formal do Estado colonial na
Costa do Ouro, em razão do “British Parliament decided to take over complete political control of the coastal area of the Gold Coast. There are many reasons why this decision was not taken earlier. The first is that in the previous centuries, British interests had involved extensive commercial activities, and it seemed only logic to have this continue. In addition to the commercial activity, the British were able to export their manufactured goods to the area, and it was necessary to keep this market. Another important reason is directly related to their efforts to stop the expansionist drive of the only power in the area which was equal to theirs, the Asante Empire” (2002: 19-20).
171Esta natureza dúbia, equívoca e hesitante é reconhecida pelo próprio teórico do sistema de indirect rule,
Frederick Lugard, que na sua eminente obra faz eco da afirmação de que o “’indirect rule’ is direct rule by indirect means” (1922: 223). Salienta, ainda, a este propósito, David Apter que “Indirect rule is an omnibus term which covers a considerable number of colonial policies by various British authorities in their different areas. It is not a precise term; in fact, it is considered one of the most confusing expressions in the colonial lexicon” (1968: 120). Ver, ainda: (Low & Pratt, 1993; Collins, 1993; Ward, 1967; Hindin, 1950).
aparelho burocrático-estatutário vertical sob a intendência directa e, ao serviço político do governo central da Colónia da Costa do Ouro.172 Todavia, tal pretensão política, ideológica e administrativa nem sempre se traduziu numa realidade política categórica e material, na medida em que, tal como nos corrobora Rita Hinden:
the system of ‘indirect rule’ – that local administration should be entrusted to native institutions having their roots in age-old custom, subject to the supervision and overrinding authority of the central government – has never been applied wholeheartedly in the Gold Coast (except in the Northern Territories) … The Gold Coast system was designed to show the greatest respect to the position of the chiefs as representatives of the stool. But this in itself made it impossible to exert that control which was demanded of native institutions to be effective agencies of local government. In practice, the Gold Coast system was been described as a mixture of direct and indirect rule with a steady bias towards the latter” (1950: 95).173
Sem embargo deste doutrinal e procedimental “desfasamento” político, o indirect rule, enquanto constructo pragmático de uma manipulatória e contraditória dominação colonial Britânica, projectou o (indirecto) usufruto do estatuto social, constitucional e simbólico dos paramount chiefs e, os (directos) proventos das práticas políticas, funções jurídicas e mecanismos fiscais das suas ancestralmente legítimas instituições, com o objectivo político primeiro (e exclusivo) de as colocar ao “serviço” das diligências (díriamos mesmo, das solícitas necessidades) administrativas, burocráticas, tributárias e, sobretudo, económicas da “agência” colonial Britânica: por um lado, fazer-se representar administrativamente em todo o território ocupado, suprimindo, deste modo, as objectivas carências de meios humanos e logísticos para a “ocupação efectiva” de tão extenso e complexo corpus territorial e político, e, por outro, a partir da implementação e consolidação desta quadrícula política e administrativa, explorar de forma eficiente e contundente os tão ambicionados recursos, mercados e rotas económico- comerciais (centradas, sobretudo, em matérias-primas minerais e agrícolas) historicamente exploradas pelas “tradicionais” estruturas políticas locais, de entre as quais podemos destacar as controladas pelos “Estados” de Mamprusi, Dagomba, Nanumba, Mossi e Gonja (com escravos e nozes de cola), da Confederação de “Estados” Asante (com ouro, escravos, cacau, óleo de palma, café, milho e mandioca), de Adanse (com ouro e marfim), de Denkyira (com
172Com o propósito político de “fazer” os paramount chiefs ganeses “(...) the agency of the central government for
the administration of the respective areas of authority” (Ollennu, 1977: 70).
173Existe uma vasta literatura académica que argumenta que o sistema político de indirect rule não foi efectivamente aplicado na então designada Costa do Ouro. De entre esta vasta literatura, ver: (Hailey, 1941;
Ward, 1967; Hindin, 1950; Schiffer, 1970; Apter, 1968). De facto, tal pretensão administrativa nem sempre se traduziu numa realidade política categórica, na medida em que “for the vast majority of Africans throughout the colonial period, their most immediate contact with government was to be at the hands of chiefs. Until the 1940s, Ghanaians were governed by a dual system. Central government and local government, which was called Native Administration, were in effect separate powers ‘which may co-operate but need not’” (Rathbone, 2000: 11).
ouro e escravos), dos Fante (com ouro e escravos), dos Anlo-Ewe (com sal e peixe seco) (Rathbone, 2000; Ward, 1968; Levtzion, 1968; Dzorgbo, 2001).
Nesta exordial conjuntura histórica de scramble for Gold Coast, à qual se imputava a “construção” de reconfiguradas relações políticas, o rascunho do (simultaneamente apetecido e timorato) arresto normativo das prerrogativas políticas, legislativas e judiciais dos paramount chiefs ganeses, acontece aquando da publicação da “diplomática” Native Jurisdiction Ordinance de 1883174, a qual se estende, em 1904175, com uma emendada “roupagem” política, aos récem-incorporados territórios da Colónia Britânica dos Ashanti (anexada em 1896) e, ao Protectorado dos Territórios do Norte (anexado em 1897)176, e, que rectifica e revoga a “moribunda” Native Jurisdiction Ordinance de 1878 (Kimble, 1963; Ward, 1967; Ahwoi, 2010). Com efeito, os peremptórios dilemas políticos que interceptavam as práticas políticas do Estado colonial Britânico, tão espelhados no “corpo” do texto e tão expostos na implementação destes dois diplomas político-legislativos, são sucintamente considerados por Donald Ray, ao designar-nos que:
these ordinances were evidence that the colonial state recognized that in the Gold Coast Colony if the British colonial state was to govern most effectively in its own terms of minimizing expenditures and maximizing colonial state control, then it must recognize the autonomous legitimacy and authority of traditional leaders, especially in rural local governement where traditional leaders already had their institutions covering the ground. While the British colonial state had made bold claims for the extension of its sovereignty in its 1874 Order in Council, when it came to the Native Ordinances of 1878 and 1883 the British colonial state was more circumspect in implementing its claims to sovereignty in the case of recognizing or withdrawing its recognition of traditional leaders; under the 1883 Ordinance, the colonial state limited itself to the power of removing traditional leaders (2003: 96-97).
Será, nesta medida, sob os auspícios de jactantes princípios teóricos e de inflectidas práticas políticas coloniais “irradiadas” do ideológico sistema de indirect rule, que as então designadas Native Authorities – enquanto naturais representantes sociais das suas formas de organização política e, enquanto nomeados intermediários burocráticos da holding colonial Britânica – desempenharam as suas hierarquicamente regulamentadas funções “políticas” (State Coucils), jurídico-legislativas (Native Courts) e tributárias (Native Treasuries), dentro
174De acordo com Robert Addo-Fening “Under the NJO (1883) the judicial power of the kings ceased to be
inherent. Henceforth it became derivative. On the one hand, the NJO made kings liable to removal by government for gross abuse of power. On the other, it empowered them to make bye-laws with the approval of the Governor, and conferred upon them civil and criminal jurisdiction in the cases and matters approved under the bye-laws” (1990: 29-30). Para uma leitura detalhada da NJO de 1883, ver: (Metcalfe, 1964).
175A Native Jurisdiction Ordinance de 1904, acrescenta à anterior, segundo William Harvey, uma maiúscula
nuance política: “The Chief´s Ordinance of 1904 authorized the Governor, on the application of a chief, to confirm his nomination, election and installation as in accord with native law and custom” (1966: 71).
176Os territórios acima referidos, são formal e juridicamente reconhecidos como partes integrantes da “una”
Colónia da Costa do Ouro, a 26 de Setembro de 1901. Neste mesmo ano, são publicados três importantes diplomas legislativos que atestam a autoridade política da Coroa Britânica nestes territórios e definem os limites territoriais e jurisdicionais dos mesmos: a Ashanti Order in Council, a Northern Order in Council e, a
de uma compulsória e defectiva “arquitetura” política e administrativa que para institucionalmente sobreviver, a todos os “expedientes” políticos, jurídicos e militares considerava ser constitucionalmente “legítimo” recorrer, inclusivé, os de formatação e/ou invenção de aduladoras Native Authorities (Hailey, 1951; Ward, 1967; Webster & Boahen, 1967).177 Com efeito, a instalação de uma nova pirâmide de poderes e funções políticas e, as recorrentes manobras políticas de “secretaria” promovidas pelo Governo colonial Britânico – desde o Governador da Colónia da Costa do Ouro até aos Comissários-Chefe e Comissários- Provinciais/Distritais que administravam os outros territórios sob tutela colonial178 – foram factores suficientes para que os mecanismos intrínsecos ao reconhecimento da legitimidade histórica das Native Authorities, tivessem, e de acordo com a oportuna leitura dos factos históricos de Robert Addo-Fening, sofrido uma enorme corrosão política ao longo dos tempos:
o indirect rule, foi uma forma de administração política incoerente, imprecisa e aniquilante a quase todos os níveis. A sua força legislativa revelava a sua fraqueza política. A força que os diplomas legislativos continham, na prática, por vezes, não se aplicava (o indirecto era, por vezes o directo e vice-versa). Não precisava de paramount chiefs fortes, mas não queria paramount chiefs fracos. Precisava de paramount chiefs suficientemente “normativizados” para chegar às populações que intentava dominar e/ou explorar. Pretendia construir uma legitimidade jurídica “derivada”, via paramount chiefs. Todo este processo de excessiva produção normativa, afectou e muito (mais nalguns casos que noutros), o estatuto, o prestígio, a autoridade e a legitimidade política dos paramount chiefs ganeses. Até então, eram as populações que ratificavam o ancestral lugar político do seu paramount chief. Em contexto colonial, era a estrutura colonial, na pessoa do Governador, que reconhecia e ratificava o paramount chief eleito e proposto pelo Conselho Tradicional. Os paramount chiefs encontravam-se, assim, numa dupla camisa de forças: tinham de ser legitimados pelas suas populações, mas tinham, e sobretudo, de serem reconhecidos pelo Governador. O paramount chief era, por assim dizer, one man with two masters, que tinha de conciliar o “natural” princípio de downward accountability com o “imposto” princípio de upward accountability.179
Sublinhemos, aferidas as contraditórias desvirtualidades diligenciadas pelo sistema do indirect rule, que no intervalo temporal que decorre entre os anos de 1944 e 1951180, é encetada,
177Não obstante algumas das “cautelas” demonstradas pelo Estado colonial Britânico no estabelecimento de
“melindrosas” relações jurídicas com os paramount chiefs, os elementos históricos que espelham as suas relações políticas são os de que “after de year 1910, the chiefs became the direct agents of the colonial government, while the latter assumed the powers that used to be the prerogatives of the natural rulers, namely, law givers, adjudicators and protectors. Thus, the British colonialists, having succeeded in usurping the chief’s traditional roles, assigned him new ones. The chiefs became the channels of communication between their subjects and the British Crown under the system which became know as indirect rule” (Boaten, 1997: 132). A propósito das acções e práticas político relacionais com os paramount chiefs dos Estados do Norte, ver (Ferguson & Wilks, 1970).
178No sentido de um conhecimento mais pormenorizado da estrutura hierárquica e das respectivas funções políticas
e administrativas desempenhadas pelos funcionários do Estado colonial e pelas Native Authorities, no sistema de indirect rule, ver: (Ayee, 1994).
179Tradução livre da entrevista realizada a Robert Addo-Fening (Professor do DH/UG e membro do CGDP), em
Acra, em 2010 AE2014/SCeP.
180De entre toda a legislação que foi promulgada entre o ano de 1883 e o ano de 1951, destacamos, pela sua
importância, significado e impacto político, as seguintes normas jurídicas: Native Jurisdiction Ordinance (1883); Town Council Ordinance (1894); Native Jurisdiction (Amendement) Ordinance (1910); Native
Jurisdiction (Amendement) Ordinance (1924); The Guggisberg Constitution (1925); Native Administration Ordinance (1927); Native Authority (Northern Territories) (1932); Native Authority (Togoland Southern Section) (1933); Native Authority (Asante) Ordinance (1935); Native Treasuries Ordinance (1936); Native Administration Treasuries Ordinance (1939); Native Authority (Colony) Ordinance (1944); Native Authority
por parte do Estado colonial Britânico, a engenhosa feitura e promulgação de instrumentos legislativos vários, cujo objectivo orgânico e político primário assentava na implementação de um reformado e modernizante (e, se quisermos, um mais coerente e eficiente) quadro legal de continuada (e estratégica) subtração e agrihoamento político q.b. para as Native Authorities da Costa do Ouro, cujas premissas de orientação administrativa e de enquadramento burocrático se realizavam no âmbito de uma estrutura política descentralizada que se definia enquanto local government e, sob a tutela dos indeclináveis princípios da elasticidade, da representatividade, da responsabilidade e, da eficiência política (Ayee, 1994; Crook, 1986; Owusu, 1970; Apter, 1972; Lombard, 1967).
Neste sentido, e num ambiente político de pré-epílogo colonial notavelmente marcado por efervescentes (e, nalguns casos, historicamente latentes) pressões e reivindicações de centrífugas forças políticas, sociais, partidárias, económicas e geracionais – citemos, mormente, o National Congress of British West Africa, a Gold Coast Youth Conference, o National Cocoa Control Board, a United Gold Coast Convention e o Convention People’s Party –, dois importantes “textos” apresentam o que consideraram ser uma fidedigna auscultação da realidade política ganesa (“nacional” e local) e, de acordo com os “retratos” sociais e políticos que lhes serviam de base teórico-empírica, aventaram as suas (parcamente coincidentes) propostas constitucionais de relacional enquadramento normativo, político, e administrativo para as desejavelmente “manobráveis” e taticamente “integráveis” Native Authorities: o Watson Commission Report, de 1948 e, em particular, o Coussey Commitee Report, de 1949, cujas recomendações políticas, administrativas e orgânicas, serviriam de “escoramento” jurídico para a feitura da Lei Fundamental de 1950 (Metcalf, 1964; Schram, 1967; Ayee, 1994).
Não obstante o cepticismo político revelado por ambos os relatórios na conservação do status quo (apesar de tudo, político) das Native Authorities nas estruturas administrativas do Estado colonial a nível local – pois ambos os relatórios apontavam que as várias atribuições adjudicadas às Native Authorities estavam na origem e na explicação política das muitas deficiências e/ou ineficiências administrativas imputadas ao sistema de indirect rule, sendo que o assolador Watson Commission Report181 verbalizava a sua mais radical leitura dos factos: se não a total obliteração, pelo menos a concludente “drenagem” das competências e do “lugar”
Treasuries Ordinance (1944); Native Authority Court Ordinance (1944); The Burns Constitution (1946). Ver:
(Metcalf, 1964; Ahwoi, 2010; Harvey, 1966).
181No Watson Commission Report sobressai o argumento político de que “Among africans with modern political
outlook we found that their conception of the place of the Chief in society was ornamental rather than useful; a man not necessarily of any particular ability, but of good presence, expressing in his person but never in his voice the will of his people; exercising the office of pouring libations to ancestors; remaining always among his people and never speaking save through his linguist; he must either remain on his Stool and take no part in external politics on forgo the office – he should not attempt a dual role” (apud Metcalf, 1964: 684-685).
administrativo das Native Authorities – o moderado Coussey Commitee Report182, profere uma sublinhada ressalva política que produzirá um protuberante e condicionador “eco” social e político nos trabalhos constitucionais que consagrariam o futuro administrativo, burocrático e institucional das Native Authorities do Gana:
(...) contrary to the view expresses in the Watson Report, we believe that there is still place for the Chief in a new constitutional set-up. The whole institutions of chieftaincy is so closely bound up with the life of our communities that its disappearance would spell disaster. Chiefs and what they symbolyse in our society are so vital that the subject of their future must be approached with the greatest caution. No African of the Gold Coast is without some admiration for the best aspects of chieftaincy, and all would be loath to do violence to it any more than to the social values embodied in the institution itself. We cannot, therefore, accept the status which the Watson Report would assign to them (apud Metcalf, 1964: 689).183
Os propósitos normativos de todo este induzido processo político e constitucional, centravam-se na criação (ou, pelo menos, no redesenhar) de novos mecanismos, procedimentos e composições administrativas, ao nível das estruturas do Estado colonial local, que deixarariam de estar assentes no antiquado (e deficitário) sistema de Native Authority e, assentaria nos modernos e operativos Local Councils (Rathbone, 2000; Ahwoi, 2010).184 Todavia, o busillis político de todo este movimento de regeneração burocrática e administrativa, assentava, no seu núcleo de preocupações cêntricas, na harmonização, ou, melhor dito, na tentativa de uma equilibrada representação institucional das dinâmicas políticas geradas pelas contrastantes ou antagónicas “forças” tradicionais, sociais e partidárias (supra reveladas), que ao Governo colonial Britânico competia conciliar, corresponder e satisfazer politicamente: por um lado, encontravam-se as pretensões políticas das “enraízadas” Native Authorities, portadoras de uma “agenda” política conservadora, que para além de deterem e dominarem a gestão das “antigas” estruturas institucionais locais do Estado colonial Britânico, eram, por inerência, os únicos
182As recomendações políticas apresentadas pelo Coussey Commitee Report foram bem acolhidas pela opinião
pública moderada e, até mesmo, por alguma intelligentsia que do ponto de vista ideológico, se opunha à “colaboração” das Natives Authorities com o Estado colonial Britânico. Outros, mais radicais, tal é o caso de Kwame Nkrumah, que criticou os resultados apresentados, anunciando que “As for us, we have already our stand with regard to the new constitution that only full Dominion status (...) will satisfy us and by this demand we shall stand and face all storms however strong they are. Ghana must be free and free now” (apud Bourret, 1963: 172).
183O Governo Britânico, em representação da Coroa Britânica, emite uma nota oficial que comenta os resultados
do Watson Commission Report, pronunciado um positivo “olhar” quanto ao futuro estatuto e integração das
Native Authorities no processo de modernização da “máquina” administrativa colonial: “(...) Chiefs as having
an essential part to play. In general, the Chiefs in the Gold Coast are the traditional leaders of the people. Their functions in regard to local administration are based on popular support; and the transfer or delegation of any of their functions would require popular saction, since the position of the Chiefs affects the whole system of relationships on which community life is traditionally based” (apud Harvey, 1966: 89).
184As deficiências apontadas a este decrépito sistema político assentavam, sobretudo, em torno de alguns
constituintes de suma importância: “1) their restricted basis of membership, which consisted only of chiefs or