Et av hovedspørsmålene i denne evalueringen, og tema for neste kapittel, er i hvilken grad introduksjonsordningen bidrar til å øke deltakelsen i arbeid og utdanning blant nyankomne flyktninger og innvandrere. Samtidig ville det også være interessant dersom det var mulig å peke på enkeltelementer i ordningen, enten knyttet til kommunenes organisering av arbeidet eller til de virkemidlene som brukes, som sammen eller hver for seg har en målbar effekt på deltakernes overgang til arbeid og/eller utdanning.
Data og metoder
Utgangspunktet for analysen er de drøyt 4000 deltakerne som har avsluttet introduk-sjonsprogram i de to første årene ordningen har vært obligatorisk. Av de deltakerne som avsluttet introduksjonsprogrammet i perioden 01.09.2004 til 01.09.2006 for landet som helhet, har vi informasjon fra mellomledernivået i programkommunen for totalt 3355 personer, eller 83 prosent av de deltakerne som avsluttet programmet i perioden.
Informasjon fra mellomlederundersøkelsen er koblet sammen med registerinformasjon om deltakerne, slik at vi for hver deltaker har både registerinformasjon og informasjon om kommunens organisering og iverksetting av programmet.
I analysene er det videre tatt hensyn til årsaken til avsluttet program og tid i pro-grammet. Deltakere som er registrert med sykdom eller permisjon som årsak til avbrutt program, er ikke tatt med i analysene. Mange av disse deltakerne er kvinner med permisjon i forbindelse med barnefødsler og omsorg for barn under ti måneder. Det er dermed lite hensiktsmessig å inkludere dem i en analyse av hvilke tiltak og metoder som virker eller ikke. Det virker heller ikke rimelig å evaluere kommunespesifikke trekk ved organisering og implementering for tidligere deltakere som har mindre enn en viss periode i program bak seg. Vi har skjønnsmessig satt en nedre grense på 90 dager i program for at en deltaker skal kunne inkluderes i analysene. Samlet sett gir dette en analysepopulasjon på drøyt 2800 tidligere deltakere. Analysene er gjennomført ved hjelp av binær, logistisk regresjon og måler status i arbeidsmarkedet eller innenfor ordinær utdanning per november 2006.
Programmets innhold, programmets organisering eller programmets deltakere?
Ingen av de analysene som er gjennomført, gir sterke eller systematiske utslag på del-takernes overgang til arbeid eller utdanning etter avsluttet program. En sammenheng som likevel virker relativt robust, er at kommuner med det vi i kapittel 4.1 beskrev som en mangelfull arbeidsretting av programmet, i mindre grad enn andre har deltakere
som har funnet arbeid eller startet i en utdanning på referansetidspunktet. Denne sammenhengen er statistisk sikker også etter at det er kontrollert for betydningen av deltakerens kjønn, alder, landbakgrunn, botid, barn under skolealder, innvandringså-rsak, ledighetsrate i den økonomiske region deltakeren er bosatt, og antall deltakere i introduksjonsprogram i den aktuelle kommunen.
Det er rimelig å tolke dette funnet som en bekreftelse på at bred anvendelse av arbeidsrettede tiltak for flest mulig av programmets deltakere, øker sannsynligheten for sysselsetting. Funnet harmonerer i så måte med andre studier av effekten av arbeids-markedstiltak. Samtidig er det ikke gitt at det er bruken av arbeidsrettede tiltak som er den avgjørende faktoren. Dersom mange av deltakerne har en helsemessig situasjon av en slik art at arbeidsrettede tiltak har vært lite aktuelt, er det ikke nødvendigvis kom-munens praksis det har vært noe galt med. Sagt på en annen måte – det kan være at vi her finner en effekt av egenskaper ved deltakerne i kommuner med lite arbeidsretting, snarere enn kommunens praksis når det gjelder arbeidsretting. På den andre siden er effekten av arbeidsrettingen fortsatt statistisk sikker etter at vi har lagt inn kommune-nes egen vurdering av hvor stor andel av deltakerne som lider av psykiske problemer / traumer i en slik grad at de har behov for behandling utover vanlig legekonsultasjon.
Dette er selvsagt heller ikke mer enn en forsiktig indikasjon på forekomsten av even-tuelle helseplager blant deltakerne i en bestemt kommune, men kan likevel tyde på at egenskaper ved deltakerne ikke forklarer all variasjon i resultater mellom kommuner med høy og lav arbeidsretting.
På bakgrunn av tidligere evalueringer var det også en uttalt hypotese at tett oppføl-ging av deltakerne ville øke sannsynligheten for at deltakerne gikk videre til arbeid eller utdanning etter avsluttet program. Vi finner bare delvis grunnlag for antakelsen i denne evalueringen. Verken varsling før eventuelle trekk i stønaden etter tett oppfølging av deltakere i arbeidspraksis og/eller språkpraksis ser ut til å øke sannsynligheten for at deltakerne kommer i arbeid etter avsluttet program. Heller ikke formaliserte rutiner for utforming og revidering av deltakernes individuelle planer slår ut. Når vi kombine-rer de ulike målene for tett oppfølging, ser vi imidlertid at det er svært få kommuner som ikke praktiserer en eller flere former for tett oppfølging av deltakerne. Slik sett er situasjonen i norske bosettingskommuner en helt annen i dag enn det vi så under evalueringen av forsøksprosjektene, da tett oppfølging i større grad varierte mellom kommuner. Det er fortsatt mye, både i andre studier og i de kvalitative dataene, som tyder på at tett oppfølging er en fornuftig arbeidsmetode, og at variasjoner i kvaliteten på slik oppfølging har betydning for deltakernes resultater. Så lenge et stort flertall av kommunene oppgir at de praktiserer de formene for oppfølging vi har kartlagt, er det imidlertid vanskelig å måle effekten av dem.
Samtidig finner vi indikasjoner på at programrådgivernes arbeidsbetingelser trolig er av betydning for kvaliteten på det arbeidet de utfører. Våre data tyder på at overgangen til arbeid/utdanning er lavere blant deltakere som har fått program i en kommune der
programrådgiverne har et helhetlig ansvar for alle sider ved deltakernes introduksjon, sammenliknet med kommuner der oppgavene i større grad er avgrenset. Også her har vi tatt høyde for deltakernes kjønn, alder, barn under skolealder, landbakgrunn, innvandringsårsak og botid, samt regional ledighetsrate og antall deltakere i introduk-sjonsprogram i den aktuelle kommunen. Nærmere halvparten av programrådgiverne opplever at de har for stor arbeidsbelastning, og en av begrunnelsene de trekker fram er ansvar for mange deltakere og et svært bredt spekter av arbeidsoppgaver og fagområder å holde oversikt over. Programrådgiverne mente selv dette reduserte deres mulighet til å drive tett oppfølging, legge til rette for brukermedvirkning og reflektere over eget arbeid.
Hvem, eller hvor mange aktører kommunene samarbeider med i forbindelse med in-troduksjonsarbeidet, ser i liten grad ut til å ha noen målbar betydning for deltakernes sannsynlighet for overgang til arbeid og/eller utdanning. Interkommunalt samarbeid i sin mest omfattende form – gjennom en felles voksenopplæring eller et felles intro-duksjonssenter – ser imidlertid ut til å øke sannsynligheten for overgang til arbeid og/eller utdanning blant deltakerne i de kommunene det gjelder. Dette er et rimelig funn sett i lys av at særlig den utdanningsrettede tiltaksviften, men også mulighetene for tilpasset norskundervisning, bedres når kommuner samarbeider på denne måten.
Interkommunalt samarbeid er en strategi for å øke bredden i tiltaksviften først og fremst for mindre kommuner, eventuelt i samarbeid med større kommuner. Dette illustreres ved at vi har dokumentert et slikt samarbeid i nesten 40 prosent av kommunene i utvalget, mens bare 25 prosent av deltakerne i evalueringspopulasjonen har deltatt i program i en kommune med en slik løsning.
Målsettingen om å identifisere enkeltsider ved kommunenes organisering og iverksetting av introduksjonsprogrammet som i seg selv eller i kombinasjon påvirker deltakernes overgang til arbeid kort tid etter endt program, har innenfor rammen av denne undersøkelsen gitt begrenset med statistisk sikre resultater. En av årsakene kan være at deltakernes overgang til arbeid og/eller utdanning i stor grad bestemmes av trekk ved deltakerne selv og ved arbeidsmarkedet i den økonomiske regionen de bor, særlig i økonomiske oppgangstider. Det kan også være vanskelig å fange opp betyd-ningen av enkeltelementer i et kvalifiseringsprogram uten mer detaljert informasjon både om deltakerne i programmet, om det konkrete innholdet i hver enkelt deltakers program, og om hvilke programrådgivere som har hatt ansvar for hvilke deltakere.
Samtidig har vi sett at lovens krav og langt på vei også programmets hovedelementer i stor grad er iverksatt. Det blir dermed lite variasjon i de forholdene som i tidligere evalueringer har skilt mellom kommunene og mellom kommunenes resultater. Som vi allerede har vært inne på, er det derfor ikke nødvendigvis slik at manglende effekt for eksempel av ulike former for tett oppfølging i våre analyser er ensbetydende med at tett oppfølging har lite for seg. Arbeidsmetoder som deles av de fleste kommuner,
må derfor evalueres som en del av programmets effekt, snarere enn som en del av den enkelte kommunes praksis.
5 De tidligere deltakernes tilpasning på arbeidsmarkedet
Formålet med introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere er å styrke deltakernes mulighet til å ta del i yrkes- og samfunnslivet på lik linje med befolkingen for øvrig. Når de første kullene av deltakere nå har gjennomført et fullt program etter at ordningen ble obligatorisk, er det derfor viktig å undersøke hvordan det har gått med disse. I kapittel 1 beskrev vi deltakergruppens sammensetning. Her går vi et skritt videre og beskriver overgangen til arbeidsliv og utdanning blant samtlige deltakere som har avsluttet eller avbrutt programmet i den tiden programmet har vært obligatorisk (1.
september 2004 til 1. september 2006). Vi starter med å gi en beskrivelse av de ulike veiene ut av introduksjonsprogrammet, hva som kjennetegner deltakere som har fullført introduksjonsprogrammet, og de som har avbrutt underveis. Vi ser også på hvilke trekk ved programkommunene som kan tenkes å påvirke deltakernes gjennomføringsgrad.
Deretter presenteres de tidligere deltakernes status på arbeidsmarkedet i lys av om de har fullført programmet eller ikke. Vi ser også på hvor tett eller løs tilknytningen til arbeidsmarkedet er blant ulike grupper av deltakere.
I kapitlets andre del skifter vi fokus fra å beskrive hvordan det har gått med de tidligere deltakerne i introduksjonsprogrammet, til å analysere hvilken rolle intro-duksjonsprogrammet har spilt for resultatet. Gjennom å etablere en sammenliknings-gruppe av flyktninger som ble bosatt før introduksjonsloven, men ellers er så lik de tidligere deltakerne i program som mulig, analyserer vi hvilken betydning det å delta i introduksjonsprogram eventuelt har hatt for de tidligere deltakernes arbeidsmarkeds-integrering på kort sikt.