Siden slutten av 1990-tallet har det foregått en gradvis, men betydelig omlegging av det offentlige kvalifiseringstilbudet for flyktninger og innvandrere i Norge. Omleg-gingen har resultert i introduksjonsloven, som legger betydelige føringer på den enkelte deltakers kvalifiseringsløp, men den gir også sterkere statlige føringer for kommunene som tar imot flyktninger.
Kritikk av det gamle integreringsregimet – og svar på tiltale
Norske myndigheters integreringspolitikk møtte økende kritikk ut over 1990-tallet.
En viktig bakgrunn for kritikken var en stadig tyngre dokumentasjon av flyktningers svake integrering i det norske arbeidsmarkedet (Djuve og Hagen 1995; Rogstad 1995;
Sivertsen 1995; Vassenden 1997), med omfattende og langvarig sosialhjelpsavhengighet som resultat (Osmunddalen og Kalve 1995; Hagen 1997). Resultatene av kvalifiserings-innsatsen var med andre ord dårlig. Riktignok bedret både arbeidsmarkedsdeltakelsen og de generelle levekårene seg over tid, men i ulikt tempo og i ulik grad for ulike grupper av flyktninger og innvandrere (Østby 2004). Situasjonen var både samfunnsøkonomisk uheldig, belastende for den enkelte og ødeleggende for innvandrernes omdømme i den etnisk norske befolkningen (Djuve 2003).
Som en konsekvens av stadig sterkere dokumentasjon av flyktningers levekår ble det gjeldende kvalifiseringsregimet gått nærmere etter i sømmene. Kritikken mot det gamle kvalifiseringsopplegget var rettet mot tre forhold: For det første ble det hevdet at sosialhjelpssystemet virket klientifiserende. Hjelpen i seg selv bidro til å undergrave flyktningenes evne til å bli selvforsørget (Wikan 1995). For det andre ble det stilt spørsmål ved om kvaliteten, kontinuiteten og intensiteten i programmene var god nok (Djuve og Hagen 1995; Djuve og Pettersen 1997). Kvalifiseringstilbudet varierte dessuten mellom kommunene, med til dels store ulikheter i opplæringens kvalitet og omfang som resultat. For det tredje ble myndighetenes integreringspoli-tikk kritisert for å være en vag og utydelig formidler av norske grunnverdier (Wikan 2002). Medieoppslag og dokumentarer om tvangsekteskap og kvinnelig omskjæring ledet til en omfattende, og til tider opphetet, offentlig debatt om spenningen mellom innvandreres − og spesielt muslimers – verdier og levemåter og norske kjerneverdier (Hagelund 2005). Den opplevde avstanden mellom majoritet og deler av minoriteten i viktige verdispørsmål ble dermed et viktig tilleggsargument i kritikken av det norske kvalifiserings- og integreringsregimet.
1. september 2004 ble lov om introduksjonsordning for nyankomne innført. Loven imøtekom flere av hovedpunktene i kritikken mot det gamle kvalifiseringsregimet. Kli-entifiseringskritikken ble først og fremst møtt ved å flytte deltakernes inntektssikring fra sosialhjelp over til den aktivitetsbaserte introduksjonsstønaden. Kvalitetskritikken
ble adressert gjennom å gjøre tilbudet mer omfattende og intensivt, ved å presisere tidlig arbeidsretting og ved å stille krav til brukermedvirkning. Verdikritikken er den som i minst grad gjenfinnes i loven. Den ser likevel ut til å ha hatt et viss innslag i utformingen av retningslinjene for samfunnsopplæringen, som går et stykke på vei i å tematisere hvilke normer som skal formidles til deltakerne. Ifølge læreplanen skal samfunnsopplæringen legge vekt på temaer som familieliv, barneoppdragelse, kvinners og barns rettigheter, likestilling og arbeid og arbeidsliv (UFD 2005). I et felles rund-skriv fra (daværende) Kommunaldepartementet og Arbeidsdepartementet (H-20/05) presiseres også at målsettingen for opplæringen blant annet er å vise at det er mulig å være uenig i en lovbestemmelse, men likevel være forpliktet av den.
Gjennom å vedta introduksjonsloven tok staten sterkere grep om kommunenes introduksjonsarbeid. Tidligere evalueringer av norske kommuners introduksjonsarbeid har påpekt, og kritisert, de store kommunale variasjonene i hvilket tilbud flyktningene har fått. Med introduksjonsloven forpliktes nå kommuner som bosetter flyktninger, til å etablere et helårig, fulltids kvalifiseringsprogram som skal være tilpasset de individuelle behov den enkelte nykommer har for kvalifisering og tilrettelegging. Samtidig forsynes også kommunene med et tydeligere og juridisk forankret virkemiddelapparat, mellom annet knyttet til deltakernes inntektssikring. De som omfattes av bestemmelsen om rett og plikt til introduksjonsprogram, har fått rettigheter til økonomiske ytelser og et omfattende kvalifiseringsprogram i de to første årene etter bosetting. Til gjengjeld forpliktes nykommerne til deltakelse, og de sanksjoneres økonomisk ved ugyldig fravær fra kvalifiseringstilbudene.
Det er interessant å merke seg at de virkemidlene introduksjonsprogrammet innførte – intensiv kvalifisering og kobling mellom deltakelse i kvalifisering og utbetaling av økonomisk støtte – var betraktet som svært kontroversielle innen flyktningarbeid for bare ti år siden. I løpet av 80- og 90-tallet økte de statlige overføringene til kommunene , men integreringstilskuddet (tilskuddet kommunene får per bosatte flyktning) var ikke øremerket, og med pengene fulgte det ikke føringer for det kommunale integrerings-arbeidet. Samtidig møtte, som vi har sett, det gjeldende regimet økende kritikk, og både i den hjemlige diskursen og gjennom impulser fra utlandet kom heldags, obligatorisk kvalifisering for flyktninger seilende opp som et alternativ. Denne løsningen kunne støttes av flere fløyer blant kritikerne av det eksisterende regimet, fordi den innebar både en utvidelse og systematisering av kvalifiseringstilbudet og en innstramming når det gjaldt adgangen til sosialhjelp. Dermed hadde den appell både hos en solidarisk orientert venstreside og hos en høyreside som var mer orientert mot å unngå trygde-misbruk, og ikke minst appellerte den til hele det politiske spekteret med utsiktene til et bedre integreringsresultat (Djuve og Kavli 2007).
Med rett til å lære − introduksjonsloven i korte trekk
Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (intro-duksjonsloven) trådte i kraft 1. september 2003. I det første året var dette en frivillig ordning for kommunene. Fra og med 1. september 2004 har det vært obligatorisk for alle kommuner som bosetter flyktninger, å tilby et individuelt tilrettelagt introduksjons-program for de som tilhører lovens personkrets. Dette er personer som er innvilget asyl, overføringsflyktninger, personer som har kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, personer som har opphold på humanitært grunnlag − i tillegg til familiegjenforente til disse.1 Forutsetningen er at de er mellom 18 og 55 år, er bosatt etter særskilt avtale mellom kommunen og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og har behov for grunnleggende kvalifisering. I tillegg kan kommunene tilby program til andre familiegjenforente, til personer over 55 år og til såkalte sekundærbosatte.
Bakgrunnen for loven er et ønske om å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet. Yrkes-deltakelsen blant ikke-vestlige innvandrere er generelt lavere enn for befolkningen for øvrig, selv om den øker med botid. For flyktninger er tallene enda lavere enn for andre innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn. En konsekvens er at arbeidsinntekt utgjør en mindre del av flyktningenes inntektsgrunnlag enn det som er tilfelle både for majoritetsbefolkningen og for andre innvandrere. Til forskjell fra andre grupper innvandrere har sosialhjelp vært den viktigste inntektskilden for flyktninger de første årene etter bosetting i Norge. Dette skyldes at de i liten grad har gått rett ut i arbeid, og at de har hatt begrensete rettigheter til andre trygdeytelser. Lov om sosiale tjenester og sosialhjelpsapparatet var dermed i praksis lenge hovedredskaper i kommunenes arbeid med flyktninger.
Det å skape et alternativ til sosialhjelp for nyankomne flyktninger har vært en vik-tig motivasjon for arbeidet med introduksjonsloven. Sosialhjelp er i utgangspunktet tenkt som en siste utvei for mennesker i vanskelige situasjoner. Den er ikke ment å være en form for langvarig inntektssikring, slik den i praksis ble for mange flyktninger.
Bekymringen har i tillegg vært at selve tilværelsen som sosialhjelpsklient har fungert passiviserende. Tanken har vært at man som sosialhjelpsmottaker lærer seg å argumen-tere for sine behov, mens det i langt mindre grad skapes insitamenter til å klare seg på egen hånd i det norske samfunnet. Med introduksjonsloven knyttes kommunenes
1 Dette gjelder bare dersom personen han eller hun gjenforenes med, ikke har bodd i Norge i mer enn fem år. I 2005 fjernet den daværende regjeringen integreringstilskuddet for personer som fikk opphold i Norge gjennom familiegjenforening med personer med opphold på humanitært grunnlag. Denne gruppen hadde tidligere hatt rett til introduksjonsprogram, men rettigheten ble nå fjernet, og det ble opp til kommunene selv om de skulle tilby introduksjonsprogram eller ikke. 01.01.2006 ble rettigheten til program gjeninnført, men uten tilbakevirkende kraft og uten etterbetaling av integreringstilskudd for 2005 til kommunene for denne deltakergruppen.
støtte til livsopphold til aktiv deltakelse i et kvalifiseringsprogram. Loven skal også gi kommunene en bedre rettslig ramme for arbeidet med integrering av nyankomne innvandrere og styrke rettsikkerheten for den enkelte.
For den enkelte deltaker har introduksjonsprogrammet en økonomisk kompo-nent og en opplæringskompokompo-nent. Deltakere på programmet mottar en månedlig introduksjonsstønad, fast normert til to ganger folketrygdens grunnbeløp (G) på årsbasis. Stønaden reduseres ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og det er fastsatt nærmere regler om fravær og permisjon i en egen forskrift. Selv om introduksjonsstønaden ikke er en lønn for deltakelse, er det allikevel arbeidslivets regler om ferie, sykefravær og velferdspermisjoner som i stor grad brukes som mal for introduksjonsordningens regler. Blant dem som arbeider med ordningen, argumenterer mange for at denne ytre likheten med arbeidslivets strukturer også kan gi en læringseffekt for deltakerne. Introduksjonsstønaden er skattepliktig inntekt, den teller med i inntektsgrunnlaget for eventuelle søknader om familiegjenforening, den er individuell og er ikke behovsprøvd. Det er fastsatt nærmere regler for hvordan andre støtteordninger skal samordnes med introduksjonsordningen; noen, for eksempel barnetrygd, ytes uten konsekvenser for introduksjonsstønaden, mens andre, for eksempel overgangsstønad, fører til redusert introduksjonsstønad. I prinsippet skal introduksjonsstønaden gjøre deltakerne uavhengige av sosialhjelp; samtidig gjelder fortsatt lov om sosiale tjenester for programdeltakerne, slik den gjør for alle andre innbyggere, og, som vi skal se, et betydelig antall mottar supplerende sosialhjelp i til-legg til introduksjonsstønad.
Utbetaling av introduksjonsstønaden er knyttet til deltakelse i et kvalifiseringspro-gram som skal gi deltakerne grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberede til deltakelse i arbeidslivet. Programmet strekker seg i utgangspunktet over to år, og det skal være organisert som et fulltids- og helårspro-gram. I den innledende fasen skal deltakernes medbrakte kompetanse og behov for opplæring kartlegges. Det skal med utgangspunkt i dette utvikles en individuell plan for kvalifiseringen. Dette skal skje i samråd med den enkelte deltaker, og planen skal tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom og ved vesentlig endring i vedkommendes livssituasjon. Det gis ikke sterke føringer i lovteksten på hva det konkrete innholdet i programmet skal være, men for de fleste vil hovedkomponentene dreie seg om norsk-opplæring og ulike typer arbeidsrettede tiltak (praksisplasser og liknende) eller utdan-ningsrettede tiltak (for eksempel grunnskolefag). Det er imidlertid et stort rom for å gjøre individuelle tilpasninger slik at for eksempel helsebehandling og oppfølging av barn kan inkluderes i de individuelle planene.
En gradvis innføring av ny praksis
Også før introduksjonsloven ble formelt innført, pågikk det arbeid i flere norske kom-muner innenfor rammene av det som senere skulle bli introduksjonsloven. Stortinget vedtok i 1998 at det skulle iverksettes prøveprosjekter med såkalt alternativ inntekts-sikring for flyktninger. Målet var nettopp å utvikle nye arbeidsmetoder som kunne hindre at flyktningene ble passive sosialklienter i det norske hjelpeapparatet over lengre tid. I alt 26 prøveprosjekter ble over en fireårsperiode gjennomført med støtte fra Utlendingsdirektoratet. Sentrale elementer i disse pilotprosjektene var alternativ inntektssikring (fristilt fra sosialkontoret og knyttet til deltakelse), tett oppfølging (programrådgiverrollen), heldagsprogram (norskundervisning i kombinasjon med arbeidsrettede tiltak med mer), individuelle planer og tverretatlig samarbeid (for eksempel tverrfaglige team).
Selv om lovgrunnlaget ikke var på plass da prøveprosjektene foregikk, og selv om prøvekommunenes iverksetting av det som skulle bli lovens virkemidler, varierte betyde-lig, var det dermed både kommuner som hadde lang erfaring i å bruke et introduksjons-program, og mindre erfarne kommuner, som fikk starte opp et slikt program før loven trådte i kraft. Da loven ble innført som en frivillig ordning 1. september 2003, oppga drøyt 20 prosent av kommunene at de allerede hadde innført introduksjonsprogram-mets metoder og virkemidler. 16 prosent innførte ordningen 1. september 2003, mens flertallet av bosettingskommunene først startet opp formelt 1. september 2004.
På det tidspunktet vi starter vår evaluering, har dermed kommunene svært ulik erfaring med ordningen. Noen har hatt god tid til å prøve og feile, til å etablere sam-arbeidsrelasjoner og til å lære opp programrådgivere og ledere i nye praksiser. Andre kommuner vil i større grad være i en fase der de erfarer oppstartsproblemer, og der arbeidsinnsatsen kan ha et annet fokus enn i mer etablerte programkommuner. Samti-dig er det ikke gitt at de mest erfarne kommunene er kommet lengst i å etablere en god praksis overfor ulike deltakergrupper, og resultatene – i betydning overgang til arbeid eller utdanning blant deltakere – vil selvsagt også påvirkes av en rekke andre forhold, som det lokale arbeidsmarkedet og egenskaper ved deltakerne.
Utviklingen av introduksjonsprogrammet har vært ledsaget av et til dels omfat-tende evalueringsarbeid, i tillegg til UDI/IMDis egne resultatoppfølgingsprosjekter.
Blant annet ble pilotprosjektene evaluert av Fafo (Djuve mfl. 2001; Lund 2003; Kavli 2004). Evalueringene konkluderte med at måten kvalifiseringsarbeidet organiseres på, og hva slags innhold det gis, har betydning for flyktningenes integrering i arbeids- og samfunnsliv. Kvaliteten på programmet er også viktig i etisk forstand fordi introduk-sjonsprogrammet i praksis er obligatorisk for de aller fleste av de som faller innunder lovens personkrets. Det er derfor viktig å evaluere kommunenes arbeid for å sikre at deltakernes rett og plikt til introduksjonsprogram også gir rett og plikt til meningsfull kvalifisering.
Dette er den første landsomfattende evalueringen av hele programmet som gjøres etter at introduksjonsloven ble obligatorisk. Det er også den første studien av introduksjons-ordningen som kobler en omfattende implementeringsevaluering med en undersøkelse av programmets resultater på deltakernivå ved hjelp av registerbaserte data.