Em termos de seguros, a cobertura para danos causados pela poluição era praticamente inexistente no mercado mundial antes da década de 80, sendo que as primeiras concessões de coberturas para este segmento se iniciaram um pouco antes nos EUA. Apenas em meados dos anos 80 é que os seguros ambientais tiveram maior crescimento e importância no cenário segurador internacional, especialmente naqueles países mais desenvolvidos na área industrial (POLIDO, 2005).
Nos países que exigem garantias financeiras, a forma de garantia aceitável é múltipla. Cabe à empresa escolher aquela mais adequada. Formas aceitáveis de garantias incluem depósitos à vista, títulos governamentais, hipotecas, cartas de fiança bancária, seguros e depósitos em fundos.
Miller (1998) relata que os diferentes instrumentos devem ser distinguidos com base em circunstâncias como:
• garantias brandas podem ser usadas onde o risco de falha é baixo, o plano de fechamento e a estimativa de custo são realizados por empresas independentes (i.e. o risco técnico é baixo), o fechamento é de natureza de curto prazo e a empresa tem alavancagem financeira apropriada para apoiar a garantia como uma avaliação de grau de investimento; • garantias rígidas podem ser usadas onde o risco de falha é elevado, o período de
fechamento é iminente, o fechamento deve ser contínuo e de longo prazo e a empresa não tem uma avaliação do grau de investimento.
Os instrumentos de garantia financeira podem ser escolhidos dentre um grande número de opções. Cada instrumento específico pode ser apropriado à determinada situação ou conjunto de circunstâncias, dependendo do vigor financeiro da empresa de mineração, sua história de desempenho ambiental, ou seja, seu registro de desempenho, a extensão do potencial de responsabilidade ambiental e o prazo sobre o qual a responsabilidade deve ser extinta. Mecanismos diferentes podem ser descritos tanto como sendo rígidos ou brandos, dependendo do nível de exigência dos requisitos financeiros, conforme apresentado no QUADRO 5.4.
92
QUADRO 5.4
Tipos de Mecanismos de Garantia Financeira
Nível de Exigência Mecanismos
Depósito à vista
Carta de crédito irrevogável Obrigações de desempenho Truste
Seguro
Garantia de Empresa Controladora Rígido
Brando Empenho de ativos
Fonte: MILLER, 1998
Miller (1998) examina vários mecanismos de garantia financeira como também as circunstâncias que influenciam a seleção destes mecanismos. Os resultados acentuam a importância da flexibilidade na seleção e aplicação dos vários tipos de garantias. Porém, ainda segundo Miller (1998), não há nenhuma recomendação para a preferência de um instrumento que possa ser adotado como um modelo universal.
Países como os EUA, Canadá, Austrália e África do Sul exigem que a apresentação de planos de reabilitação para as áreas de mineração seja acompanhada de uma estimativa dos custos. Com base nesses planos e orçamentos, as empresas são cobradas a apresentar garantias financeiras para a realização dos trabalhos de recuperação previstos. Tais garantias devem ficar indisponíveis até a conclusão dos trabalhos ou até poderem ser deduzidas, em caso de recuperação progressiva. Se a empresa não executar a recuperação nos moldes preconizados por seu plano, o órgão regulador utilizará a garantia para promover a adequada recuperação (SANCHEZ, 2001).
Vale (2000) apresenta considerações a respeito dos vários instrumentos de garantia financeira disponíveis no mercado:
• Bond Pools - São projetados para arcar com os custos de fechamento de minas e reabilitação com recursos dos membros do grupo. Se um membro falir, os outros cobrem esses custos. São vistos como uma maneira de pequenas e médias empresas mineradoras terem acesso, mesmo limitado, aos fundos destinados a cobrir suas responsabilidades de reabilitação. A participação sempre requer que a empresa passe por uma análise da saúde financeira, atendimento ao licenciamento, anos de operação e experiência em reabilitação. Os membros pagam taxas proporcionais aos riscos atribuídos às suas operações. Por exemplo, empresas que operam minas em áreas de alta sensibilidade ambiental ou em áreas com o potencial para geração de drenagem ácida pagarão taxas de participação mais altas;
93
• Cash – Normalmente restrito aos pequenos empreendimentos e/ou projetos de curta duração. Mais utilizado em regimes que permitem que as garantias sejam constituídas progressivamente em paralelo à operação, usualmente expressas sobre o faturamento ou valor específico em relação à unidade produzida. Segundo a ótica pública, face à liquidez, encerra o menor nível de risco;
• Certificates of Deposit – Mesmo argumento do Cash;
• Dedicated Trust Fund – A empresa deposita os recursos necessários no trust fund, tendo como beneficiário o órgão regulador até o término dos trabalhos de restauração e liberação da garantia. Alternativa interessante para as empresas na medida em que podem auferir os rendimentos. Grande aceitação na África do Sul, mas pouco utilizada nos EUA. De um modo geral, as contribuições para o fundo são dedutíveis do imposto de renda;
• Government Bonds – Em alguns estados americanos são considerados equivalentes aos
Certificates of Deposits, Saving Accounts ou Cash e podem ser oferecidos em garantia. No contexto de garantias de longo prazo, podem ser vantajosos quando o rendimento do bônus é real, ou seja, referenciado à taxa de inflação;
• Insurance – Esta alternativa raramente é utilizada;
• Irrevocable Letter of Credit – Oferecida por um banco como garantia do pagamento ao órgão regulador dos trabalhos de restauração, segundo as condições estabelecidas no caso de inadimplência. De um modo geral, restrita às empresas com solidez financeira e encerrando um custo mais baixo;
• Life of Project Bond – Segundo essa abordagem de integralização de garantia financeira, o aporte de recursos é requerido no contexto do processo de concessão do direito minerário e está vinculada às informações que constam do EIA e do plano de reabilitação e fechamento da mina. Nesse sentido, reveste-se de um depósito único em montante suficiente para fazer frente aos diversos gastos previstos no plano de fechamento, segundo o orçamento da época. Algumas das suas características são: menor risco para a sociedade, na medida em que a garantia não está associada à formação de um fundo condicionado à operação do projeto, assim como no caso de falência ou término não planejado das operações; para a empresa, representa uma dificuldade importante;
• Phased Bonding – Segundo esse critério é cobrada uma taxa de natureza específica incidente sobre a unidade de minério lavrado ou processado, ou unidade de concentrado ou processado. Nesse sentido, a garantia é integralizada gradativamente, em paralelo à implantação e à operação do projeto.
94
Certamente é melhor para a empresa, por demandar menores recursos nas etapas iniciais e vincular a constituição do fundo ao projeto. Além disso, oferece maior flexibilidade no caso de alterações no projeto original – contração, postergação, expansão. Todavia, encerra maior risco para a sociedade;
• Properties & Assets - A empresa oferece ativos (inclusive propriedades) como garantia, os quais ficam hipotecados em nome do órgão regulador até o término dos trabalhos de recuperação e liberação da garantia. Alternativa que pode ser interessante para as empresas em cenários de valorização da propriedade. Instrumento pouco utilizado nos EUA, sujeito a reavaliação devido à inflação e/ou a alterações de conceito operacional; • Savings Account – Mesmo argumento do Cash;
• Self-Bonding – Esta alternativa está associada à saúde financeira e patrimonial da empresa, sendo passível de caracterização mediante análise do balanço e demais demonstrativos econômicos e financeiros, segundo indicadores tradicionais. A análise deve ser realizada periodicamente, estando a empresa sujeita à eventual necessidade de constituir reserva para fazer face à inadimplência. Por seu baixo custo, esse enfoque tem a preferência das empresas. Não obstante, para a sociedade não constitui efetivamente nenhuma garantia. Na eventualidade de falência, o órgão regulador fica na condição de mais um credor e o passivo ambiental não raramente é assumido pela sociedade. Não é aceito na maioria dos estados americanos;
• Surety by other Company – Problemática similar ao self-bonding. No caso de empresa de um mesmo grupo, a questão do risco sistêmico dentro do grupo tem de ser considerada; • Surety ou Performance Bond – É a forma mais comum. Usualmente é emitido por uma
empresa de seguro mediante a cobrança de um prêmio que varia entre 1% a 3,5%, a depender da classificação do risco da empresa beneficiária e da natureza do projeto. Garante a cobertura das eventuais demandas até um determinado limite prefixado;
• TRAC – Transfer Risks & Accelerate Closure. Esquema inovativo de transferência do risco associado ao Plano de Fechamento baseado em um orçamento fixo. No TRAC, a empresa de mineração contrata uma outra empresa, sob condições de preço fixo, e transfere as responsabilidades de gerenciamento e as obrigações e riscos do Plano de Fechamento.
95
Vale (2000) relata que a problemática inerente à integralização de garantias financeiras assume caráter crítico no contexto da outorga de licenças para descarga de efluentes líquidos, já que são necessários procedimentos de monitoramento e tratamento ativo e passivo por longos períodos após o fechamento da mina. De um modo geral, nesses casos, a perenidade da contaminação está associada ao fenômeno da drenagem ácida e seus efeitos a longo prazo podem assumir, eventualmente, um caráter perpétuo, impondo por conseguinte um risco financeiro extremante alto para a sociedade. A integralização de garantias sob condições de perpetuidade encerra uma série de dificuldades específicas, a saber:
− risco na estimativa da garantia, especialmente no que concerne aos gastos de operação e
reposição de equipamentos e instalações. Se a garantia for insuficiente, a sociedade assumirá os custos diferenciais para manter o serviço ou suportará o impacto ambiental, na hipótese de interrupção ou degradação do tratamento. Se a garantia exigida for exarcebada, aumenta-se o risco de inviabilizar a operação;
− custo de gerenciamento da aplicação financeira;
− risco na aplicação financeira: retorno real do montante imobilizado como garantia versus a
inflação e solidez do agente, etc.;
− liquidez: risco de que os recursos não estejam disponíveis quando necessário (premissas
da aplicação, solvência da instituição, pendências de ordem legal, etc);
− responsabilidade: problemas relativos à identificação precisa dos responsáveis a longo
prazo face à dinâmica corporativa (fusões, incorporação, aquisições, desdobramentos, etc.). Considerando a magnitude dos recursos envolvidos, em determinado momento um dos empreendedores poderá achar que vale mais a pena assumir o custo do litígio do que o da dívida. Mais um componente de custo da sociedade é o custo do processo legal.
96