funcionar como se pretende, é necessário determinar estimativas de custos precisas antes da licença de instalação ser emitida. Porque cada mina é única, não há uma receita para a empresa seguir. Da mesma maneira, para que o governo assegure uma supervisão adequada, os profissionais dos órgãos reguladores devem ser altamente treinados e experientes (ROBERTS et al., 2000).
De acordo com Taveira (2003), mesmo se assumirmos que as estimativas de custos originais foram adequadamente calculadas, as minas em operação podem sofrer transformações não previstas no seu plano original de desenvolvimento. Para que o plano de reabilitação cumpra seu objetivo é necessário que o órgão regulador cobre sua revisão periódica por parte da empresa. Toda estimativa de custo utilizada para o provisionamento dos recursos financeiros é feito considerando-se os preços de mercado para os quantitativos definidos nos projetos ambientais detalhados a partir da avaliação de impacto. Isso reforça a necessidade de atualização e revisão dos orçamentos em função não só da legislação e dos aspectos ambientais, mas também das condições do mercado.
A título ilustrativo, informa-se que o acordo de meio ambiente do projeto de diamantes de Diavik, no Canadá, estipula a provisão de uma garantia financeira máxima de aproximandamente $C 180 milhões, permitindo a obtenção de créditos com base na restauração progressiva. Nesse montante, estão incluídos os custos de fechamento durante a vida útil da mina e sua progressiva restauração, assim como requerimentos adicionais demandados pelo governo na eventualidade de seu prematuro fechamento. A garantia financeira estabelecida para o projeto equivale a cerca de 14% dos investimentos fixos totais (VALE, 2000).
Outro exemplo recente diz respeito à mina Zortman-Landusky, que foi abandonada pela Pegasus, em 1998, face ao seu processo de falência, externalizando definitivamente os custos ambientais. O passivo ambiental é estimado em US$ 90 milhões. Nesse caso, devido à sua magnitude e atualidade, esse exemplo é considerado emblemático por várias ONGs, que demandam aperfeiçoamentos na legislação que rege o oferecimento de garantias financeiras pelas empresas de mineração (VALE, 2000).
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Atualmente os contribuintes americanos tem compromissos financeiros da ordem de US$ 12 bilhões de dólares para limpar e restaurar minas metálicas. Entre as causas principais citam-se a subvalorização dos custos de limpeza e o fato de os governos estaduais, principalmente do Arizona e Nevada (EUA), aceitarem garantias financeiras das empresas e não exigirem apólices de seguro. Das 10 maiores minas que dão mais prejuízo aos contribuintes nos EUA (cerca da metade dos US$ 12 bilhões), duas são de propriedade de uma empresa de mineração no limiar da falência, a ASARCO, com um passivo de US$ 1 bilhão. Seis outras são de proprietários relutantes em não cumprir suas obrigações. Apenas duas são de propriedade de empresas menos obstinadas, e todas podem vir a gerar ácido e requerer tratamento de água durante longo tempo ou para sempre (DIAMOND, 2005).
Reis e Barreto (2000) ponderam que é importante relembrar que o valor da garantia é mais um item relevante na avaliação do investidor nacional e internacional e que, sendo inadequado, certamente resultará no desinteresse pelo setor minerário.
van Zyl (2005) apresenta, na FIG. 5.1, um resumo esquemático das quantias relativas associadas à garantia financeira e à acumulação de fundo de fechamento.
FIGURA 5.1 – Esquema de Garantia Financeira e Acumulação de Custos de Fechamento Fonte: van ZYL, 2005
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van Zyl (2005) relata que deve ser notado na FIG. 5.1 o seguinte:
• conceitualmente a garantia financeira vigora durante a vida da mina e só será liberada (em parte ou totalmente) depois que os órgãos reguladores se certificarem que a recuperação foi completada satisfatoriamente. Deve ser observado que a garantia financeira pode não ser um número fixo, podendo variar à medida que as questões ambientais se desenvolverem numa mina;
• a acumulação de fundo de fechamento acontece ao longo da vida da mina com base num plano, e isto não é necessariamente uma função direta, como mostrado na FIG. 5.1. • a garantia financeira não está disponível a uma operação mineira para executar o trabalho
de recuperação ao término da vida da mina. Esta é liberada de forma parcial ou integral à medida que os trabalhos de reabilitação sejam aprovados parcialmente ou totalmente.
Lima et al. (2003) relatam que nos EUA, o Office of Surface Mining and Reclamation (OSMR) preparou um manual para cálculo do valor da carta de fiança, que recomenda a determinação do montante da garantia para fechamento usando o máximo valor calculado para fechamento para fins de licença. De acordo com o relatório examinando pela Legislative
Audit Division of Montana (EUA), o cálculo da garantia para fechamento deve também incluir fatores de custos como os apresentados no QUADRO 5.3.
QUADRO 5.3
Fatores para Garantias de Fechamento
Custos diretos de fechamento Calculado usando as condições que representam o valor
máximo para fechamento;
Custos indiretos de fechamento Preparação e custos do período da equipe para
administração do contrato. Calculado através da projeção da equipe e local específico;
Mobilização De 1 a 5 por cento dos custos diretos de fechamento;
Contingências Projeção de incertezas e eventos naturais imprevistos,
de 2 a 5 por cento dos custos diretos para fechamento;
Projetos de Engenharia Adequação do projeto para refletir as condições
correntes, de 2 a 10 por cento;
Benefícios e Custos Indiretos (BDI) Benefícios e custos indiretos não estão incluídos no
cálculo dos custos diretos, de 3 a 14 por cento dos custos diretos de fechamento;
Administração do fechamento Inspeção e supervisão do projeto, de 2 a 7 por cento dos
custos diretos de fechamento.
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A CVRD investiu na área ambiental US$ 35 milhões/ano em projetos de recuperação, educação e preservação ambiental. Para reabilitação de áreas mineradas, foram provisionados no período de 2000/2001, R$ 68 milhões. Mais de 40 minas estão em processo de reabilitação, inclusive minas de manganês de pequeno porte herdadas pela CVRD da aquisição da Companhia Paulista de Ferro-Ligas (CPFL) e da Sibra. Estas minas estão espalhadas principalmente pelos estados de Minas Gerais e Bahia (ALVES e ARAÚJO, 2002).
Oliveira Júnior (2001) orienta que o bom conhecimento dos custos de reabilitação é fundamental num processo de desativação. Quanto mais cedo se pensa e se prepara para o fechamento da mina, menores serão os investimentos. Uma empresa que utilize índices confiáveis e que preveja a ordem de grandeza dos gastos necessários à desativação, e os acrescente aos demais custos nos estudos de viabilidade econômica, terá mais chances de se capitalizar, preparando-se para uma desativação futura.
Tal capitalização assemelha-se a um Plano de Aposentadoria Programada. A empresa define antecipadamente o período de capitalização, a contribuição anual durante a vida da mina, a renda anual necessária à recuperação e manutenção da área degradada durante as operações mineiras e após a desativação da mina. Adotando-se estas medidas pode-se fazer uma previsão contábil dos desembolsos, aplicar a quantia capitalizada no mercado financeiro, avaliar e corrigir os custos periodicamente e, após a desativação, a empresa não precisará dispender grandes quantias para a recuperação das áreas degradadas, complementa (OLIVEIRA JÚNIOR, 2001).
Segundo Taveira (2003), a SAMARCO constituirá um fundo no sistema financeiro brasileiro, a fim de garantir recursos para o plano de fechamento das instalações e minas, o qual será administrado pela própria empresa. Porém ainda não há diretrizes definidas para esse projeto. Anualmente, 12% de uma produção estimada de 15.000.000 t/ano serão a ele destinados, o que corresponde a 0,075US$/t de minério de ferro ou US$ 1.125.000/ano. Estão contempladas as atividades de fechamento dos seguintes itens: instalações industriais, cava, pilhas de estéril da mina, instalações de rejeitos, reservatório Santarém, áreas industriais, manutenção dos serviços de descomissionamento e programas socioeconômicos.
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As retiradas monetárias dessa reserva terão início em 2007, estendendo-se até 2040, para quando é esperada a conclusão dos processos de recuperação dos meios físicos e bióticos. A SAMARCO considera que o valor provisionado até 2007 será suficiente para iniciar as atividades definidas no plano de fechamento. Ao final de 2030 a empresa terá o equivalente a US$ 31.500.000,00 (ano base 2002). Tal quantia será suficiente para executar o plano de fechamento, porém sem os itens de engenharia, fiscalização e contingências. Deve-se destacar que a empresa prevê revisões orçamentárias do plano a cada 5 anos, podendo corrigir os valores destinados ao fundo em função da avaliação dos projetos a serem executados.
Com relação a possíveis acidentes que ocorram após o período de operação da empresa, ou seja, a partir de 2030, caso ela venha definitivamente a fechar, não estão previstos recursos financeiros para saná-los, pois não foi contemplado no plano de fechamento a contratação de seguro ambiental. A empresa possui apenas seguro para danos que ocorram aos seus equipamentos durante a sua operação.
Esse cenário é comum em várias empresas e países, tendo em vista a falta de diretrizes governamentais que circundam o assunto plano de fechamento. Erros que podem ocorrer nesse caso são: o montante arrecadado não ser suficiente para cobrir os gastos no tempo estimado, a empresa falir e o fundo formado tornar-se indisponível ou, ainda, o fundo nem se formar, por mudança de política da empresa. A vulnerabilidade do órgão ambiental e da comunidade é considerável pois a única garantia é o bom nome da empresa no mercado. Entretanto, como no Brasil a legislação não prevê o uso de garantias financeiras para a fase de fechamento da mineração, a formação do fundo particular por parte da SAMARCO é a melhor prática atualmente disponível, conclui (TAVEIRA, 2003).
Quando um órgão regulador decidir exigir uma garantia financeira, ele deve considerar como este mecanismo afetará operações novas e operações existentes. O impacto será muito diferente. Operações novas terão mais opções para se adaptarem às exigências do que as operações existentes. Além disso, se a mineração é marginal ou está chegando ao fim de sua vida útil, o fluxo de caixa restante pode ser insuficiente para suportar a exigência financeira requerida. Os órgãos reguladores devem aplicar garantias a operações existentes, de tal forma que contribuam para a meta de proteção ambiental mas não impeçam os trabalhos dos operadores, resultando no fechamento prematuro da mina (MILLER, 1998).
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Diamond (2005) ressalta que um fator implícito às praticas ambientais da indústria de mineração, afora as atitudes econômicas e corporativas, são as atitudes da sociedade e do governo federal dos EUA, que permitem que a indústria de mineração continue com tais práticas. Em 2000, a administração Clinton propôs uma regulamentação que exigia das empresas o fornecimento de garantias financeiras para custos de limpeza, a definição de um plano de recuperação e de fechamento da mina e que eliminava os compromissos de auto- garantia financeira assumidos pelas empresas. Mas em outubro de 2001, a administração Bush eliminou quase todas essas propostas, mantendo-se apenas a da garantia financeira, que de qualquer modo será inútil sem a definição de quais custos de recuperação e limpeza serão cobertos por ela.
É pouco provável que a sociedade americana possa efetivamente responsabilizar a indústria de mineração por danos. Leis, políticas regulatórias e o desejo político de perseguir infratores contumazes da lei de mineração continuam ausentes. Durante muito tempo o governo do estado de Montana (EUA) foi notório por sua deferência para com os lobistas da mineração, e os governos dos estados do Arizona e de Nevada (EUA) ainda o são. Por exemplo, o Estado do Novo México (EUA) calculou os custos de restauração para a mina de cobre Chino, da
Phelps-Dodge Corporation, em 780 milhões de dólares, mas baixou esta estimativa para 391 milhões devido à pressão política da própria empresa. Já que o público americano e os governos exigem tão pouco da indústria de mineração, por que ainda nos surpreendemos diante do fato de que a própria indústria faz tão pouco espontaneamente? (DIAMOND, 2005).
Quem deve arcar com os custos do fechamento? Diamond (2005) esclarece que, na realidade, a indústria de mineração é em média tão pouco lucrativa que os consumidores não podem exigir que as empresas paguem esses custos com seus lucros. Ele defende que os custos ambientais devem ser faturados no preço dos metais e repassados aos consumidores, assim como as empresas de petróleo e carvão já fazem.
Deve ser reconhecido que as empresas de mineração não são afetadas da mesma maneira pelas exigências de garantias financeiras. Uma empresa grande, diversificada e lucrativa pode ser permitida a satisfazer uma exigência financeira menos restrita que uma empresa menor, menos estável. A longo prazo então, uma exigência para garantia financeira pode afetar a estrutura da mineração, excluindo as empresas menores e financeiramente mais fracas (MILLER, 1998).
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