O marco principal da atual Política Brasileira de Recursos Hídricos é a Lei Federal no 9.433/97. A nova lei deveria ser simples o suficiente para (FERNANDEZ e GARRIDO, 2002): a) proclamar os princípios fundamentais do setor; b) criar os instrumentos de gestão do uso dos recursos hídricos; e c) estabelecer um “arranjo” de instituições, algumas criadas no próprio corpo da lei, outras já existentes, de tal maneira que os instrumentos de gestão pudessem vir a ser utilizados eficiente e eficazmente.
A Lei Federal no 9.433/97 estabeleceu, entre outros, inúmeras outras
disposições, a estrutura institucional do setor de recursos hídricos. Essa estrutura trazia de novo, para a esfera federal do Poder Executivo, a criação dos comitês de bacia e agências de água, o que já havia sido feito por vários estados por intermédio de suas respectivas legislações.
Ocorre que, naquele momento estavam sendo concebidos os capítulos da Reforma do Aparelho do Estado, que estabelecia, entre várias diretrizes, a necessidade de se separarem as atividades de formulação de políticas setoriais daquelas de implementação dessas mesmas políticas. Como recomendação chave em relação a essa diretriz, a reforma sugeria a criação de novas autarquias, mais ágeis, sob a forma de agências reguladoras e implementadoras de políticas, as quais se encarregariam das funções exclusivas do estado. É nesse contexto que seriam criadas as agências reguladoras do petróleo (ANP), de energia (ANEEL), de telecomunicações (ANATEL) e a de recursos hídricos - a ANA (GARRIDO, 2004).
A criação da ANA fez com que o Governo Federal passasse a contar com duas autoridades para o tema dos recursos hídricos, uma já funcionava desde 1995, a Secretaria de Recursos Hídricos – SRH, a integrar o Núcleo Estratégico do Governo, de acordo com os termos da reforma, e passando a se ocupar da formulação da PNRH; e a nova agência, a ANA, criada pela Lei Federal no 9.984, de 17 de julho de 2000, que tem a função de regular e implementar essa mesma política. A nova e atual configuração do setor passa a ter o formato representado na Figura 26, que ilustra o convívio de organismos de finalidades distintas, alguns habitando o espaço dos poderes executivos, outros se localizando no espaço das bacias hidrográficas, separando-se, ainda, nas distintas esferas, federal e estadual.
Esse esquema gráfico mostra que são poucas as relações de subordinação no âmbito do setor de recursos hídricos. As mais notáveis são aquelas relativas à condição de mais elevada hierarquia de que desfruta o Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH. A este, todos os organismos do setor se subordinam de modo igual, e a condição de subordinação das agências de bacia a seus respectivos comitês, condição essencial para a governabilidade da bacia, tomada como unidade
de planejamento no âmbito da PNRH. No mais, os agentes integrantes dessa estrutura atuam com elevado grau de independência e de liberdade, o que confere ao Sistema Nacional de Recursos Hídricos – SINGREH a característica de um conjunto participativo, próprio da gestão compartilhada, um dos princípios do setor (GARRIDO, 2004).
FIGURA 26 - Configuração estrutural do setor de recursos hídricos do Brasil. Fonte: ANA/SRH/MMA (2002).
A Lei Federal no 9.433/97 deferiu ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH a tarefa de estabelecer as diretrizes complementares para a implementação da política do setor. O trabalho do CNRH já avançou passos importantes, tendo editado uma série de resoluções sobre a aplicação dos instrumentos de política do setor. Por outro lado, os governos estaduais também vêm desenvolvendo todo um trabalho de regulamentação de suas respectivas leis de organização administrativa para a gestão de recursos hídricos, evitando desarmonia entre as legislações federal e estadual e materializando um conjunto de textos legais homogêneos (FERNANDEZ e GARRIDO, 2002).
Aliado a essa condição, a ANA vem enriquecendo sobremodo o amadurecimento da legislação brasileira, atuando em articulação com os estados e, diretamente, sobre os corpos d’água de domínio da União. Adicionalmente, foi
aprovado o Projeto de Lei (PL) no 1.616/99, que acrescentou dispositivos relativos à gestão e à organização institucional do SNGRH. O projeto apresenta os seguintes aspectos relevantes: a) remete para o comitê da bacia a decisão de como tratar o dispositivo que indica que os recursos da cobrança devem ser aplicados prioritariamente na bacia que tiver gerado a receita; b) prevê a possibilidade das vazões outorgadas variarem sazonalmente; c) aperfeiçoa o regime de racionamento a que se devem submeter os usuários quando de situações de escassez; d) cria a possibilidade de o Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM obter reserva de disponibilidade para as autorizações de pesquisa e lavra de água mineral, termal, gasosa, potável de mesa e destinadas a fins balneários; e) dispõe sobre a outorga de águas subterrâneas no caso de aqüíferos subjacentes a mais de uma unidade federada; f) regulamenta o instituto das agências de bacia, sugerindo-lhe a natureza jurídica de fundação de direito privado; g) generaliza a prática do contrato de gestão entre a agência de bacia e a entidade ou órgão gestor, no caso dos estados; e h) redistribui as faixas percentuais de aplicação dos recursos da cobrança1 (GARRIDO, 2004).
Vários princípios têm sido objetos de consideração não apenas na experiência dos países que mais avançaram no setor, mas também na experiência de alguns Estados brasileiros. Desses princípios, quatro têm prevalecido mais em quase todas as experiências (TUNDISI, 2003): a) adoção da bacia hidrográfica como unidade físico-territorial de planejamento; b) usos múltiplos da água; c) reconhecimento da água como um bem econômico e, como tal, dotado de valor econômico; e d) gestão descentralizada e participativa do uso da água.