1.9 En annerledes fortelling
1.9.5 En ufortjent nåde?
« La montée en puissance du travail social », « l’apogée du social de 1945 aux années 1970 », selon les formules utilisées par Michel Autès pour titrer certaines parties de son ouvrage dont la 1ère édition est
parue en 1999 déjà, s’inscrivent donc dans un contexte économique, politique et social particulier. Dès le milieu des années 1970 le contexte change au point que « le social entre en crise ». Ces mêmes bouleversements contextuels ouvrent la porte à « la genèse d’un nouvel âge du social » et entraînent de nouvelles logiques d’action, dont il s’agit maintenant de préciser les ajustements opérés.
Le détour historique par le « social » en général et par le travail social en particulier, montre que ce dernier, après une phase pionnière portée par les mouvements charitables et philanthropiques dans une « logique de moralisation et de normalisation des classes laborieuses »135, finit par s’institutionnaliser
autour de/et grâce à l’État social. À une protection charitable et arbitraire, dépendant largement du bon vouloir et du jugement moral de ceux qui l’assurent, succède une protection fondée sur le droit, censé
131 ASTIER I., Sociologie du social et de l’intervention sociale, op. cit., pp.95-96. 132 AUTÈS M., Les Paradoxes du travail social, op. cit.
133 ION J., Le Travail social au singulier. La fin du travail social ?, Paris, Dunod, 2006. 134 VRANCKEN D., Le Crépuscule du social, Liège, Presses universitaires de Liège, 2014, p.43.
fixer et garantir des règles valables pour tous. L’arbitraire, source d’inégalités de traitement inévitables et donc d’injustices, est peu à peu remplacé par des réponses qui se veulent équitables et garantes de justice sociale. En d’autres termes, la morale qui tend à responsabiliser les individus face à leurs difficultés et les classer en « bons et/ou mauvais pauvres », cède le pas à la justice et la responsabilité sociale vis-à-vis de ces mêmes difficultés. Cette conception sociale et sociétale de la protection des individus, fait du « principe de solidarité de la société envers ses membres »136 le cœur de son action.
En misant sur ce type de solidarité sociale, l’État a favorisé l’ancrage du travail social dit « d’intégration ».
« Ce travail social […] intervient non seulement auprès des personnes auxquelles il porte assistance – via notamment l’assistance publique qui se transformera plus tard en aide sociale puis en action sociale – mais exerce également une mission d’intégration des citoyens à la société salariale, en cherchant à faire valoir leurs droits sociaux. […].
Émanant d’une société du salariat, l’impératif d’intégration s’élargit en direction de publics tels que l’enfance en danger, les familles, les personnes handicapées. Pour répondre aux situations de ces publics, le travail social d’intégration s’imprègne également de modes socio-éducatifs de professionnalisation. Tout en développant une aide individualisée, adossée à chaque cas personnel, l’objectif recherché est d’aider les personnes à trouver une place, quitte à établir un lien durable avec des institutions et des dispositifs supplétifs. […]. Ce travail social d’intégration a une vocation essentiellement réparatrice qui s’exprime par tout un dispositif de correction des écarts, de réponse aux dysfonctionnements d’un modèle de société qui connait alors des trous, des failles.
Processus de nature purement disjonctive, le travail social d’intégration opère dans la rupture. Michel Chauvière137 identifie à ce propos un triple mouvement : rupture entre celui
qui intervient et le bénéficiaire de l’aide ; rupture entre le statut assigné au bénéficiaire de l’aide et ses difficultés vécues ; rupture dans l’apport de nouvelles ressources, de savoirs, de réseaux pour modifier la situation posant problème »138.
En citant aussi longuement Didier Vrancken, nous insistons à dessein sur les repères qui, après avoir permis au travail social de s’installer dans le paysage socioéducatif, commencent à être questionnés et à s’éroder. On voit ainsi le caractère socialement construit des questions sociales qui appellent des réponses elles aussi publiques et collectives. Partant du constat que tout problème social ne relève pas totalement ni de la fatalité ni de la responsabilité individuelle - voire de la faute -, mais en partie de dysfonctionnements sociétaux et de circonstances subies (maladie, infirmité, vieillissement, etc.), les
136 SOULET M.-H., « Une solidarité de responsabilisation », op.cit., p.86.
137 CHAUVIÈRE M., Le Travail social dans l'action publique. Sociologie d'une qualification, Paris, Dunod, 2004. 138 VRANCKEN D., Social barbare, Charleroi, Couleurs livres, 2010b, pp. 25-28.
pouvoirs publics se doivent d’assumer une responsabilité sociale vis-à-vis de leurs citoyens, en reconnaissant un certain nombre de risques sociaux pour lesquels « la question de la faute individuelle n’est pas pertinente et dont la prise en charge doit être assumée par une intervention de la collectivité publique ». Dans une telle approche de la protection sociale, dite « causale », « la responsabilité sociale peut être sollicitée »139, précisément pour couvrir les risques prédéfinis et réglés par des assurances. Il
arrive qu’une approche dite « finale », assurant de manière subsidiaire ce qui est communément appelé le minimum vital, complète le système de protection sociale en comblant les lacunes des régimes assuranciels. C’est le cas en Suisse qui combine assurances sociales fédérales obligatoires et régimes cantonaux d’aide sociale. « Le travail social d’intégration » se trouve justement au premier plan pour assumer cette responsabilité sociale au cœur de l’État-Providence, comme le montre Numa Murard :
« Un État-Providence est un État qui endosse la responsabilité des conséquences des transformations qui affectent la mobilisation et l’utilisation des forces productives. Ces transformations étant incessantes, la modernisation est permanente. Moderniser signifie adapter les institutions pour favoriser ces transformations et pour gérer leurs dégâts. […]. Responsable mais non coupable. […] Le concept de responsabilité sans faute est l’opérateur juridique par lequel une opération technique d’assurance peut être transformée en une opération politique de réponse à la question sociale. […].
Les assurances me disculpent. La faute est déplacée de l’individu vers la société. La responsabilité est transformée elle aussi. Ma responsabilité consiste à cotiser régulièrement aux assurances […]140 ».
Reconnaître et assumer une telle responsabilité sociale devient possible dans la dynamique vertueuse évoquée plus haut, articulant progrès économique et développement social. La bonne santé de l’un contribue à celle de l’autre et vice-versa. Ce qui permet alors au travail social d’incarner véritablement « la contribution de la société à l’attention particulière des personnes et groupes qui, temporairement ou durablement, connaissent des limitations illégitimes dans l’accomplissement de leur vie, ou qui disposent d’un accès insuffisant ou restreint aux ressources sociales »141 , selon une formule tirée du
code de déontologie du travail social en Suisse. Les moyens à disposition, à commencer par les moyens économiques, permettent à l’État d’être omniprésent, voire omnipotent dans cette attention portée aux individus. Le développement social définit des statuts d’ayant-droits dont les droits, précisément, sont garantis par le système mis en place. Isabelle Astier et Arezki Medini parlent d’un « État garant du progrès social et de la mise en œuvre de liens les plus solidaires possibles [notamment par] la mise en place d’un vaste mécanisme de réduction des risques et d’augmentation des chances ». Dès lors, « « faire
139 BONVIN J.-M., « La sécurité sociale : notions clés, spécificités et évolutions récentes », loc. cit., pp.18-19. 140 MURARD N., La Morale de la question sociale, Paris, La Dispute, 2003, pp.171-177.
du social » est avant tout l’affaire de l’administration et du service public qui construisent des catégories et dessinent les populations cibles des politiques sociales »142. « Faire du social » c’est aussi établir des
diagnostics sociaux, classer les individus en vue de l’attribution d’un statut qui ouvre des droits, choisir et administrer le bon traitement qui en découle, suivre et évaluer l’évolution de la situation. Comme le montre Cristina De Robertis, dans ce contexte les modes d’action du travail social se développent autour d’un modèle qualifié de « médical » dans lequel, « à l’instar d’un médecin il s’agit pour le travailleur social de « traiter » une « maladie sociale » »143. C’est un expert qui détient un certain savoir et un certain
pouvoir, à l’image du système social qu’il incarne et qui met à disposition un certain nombre de réponses prédéfinies. Nous y reviendrons plus loin en abordant la question des professionnalités.
Toutefois, dès la fin des années 1970, ce cercle vertueux tend à devenir "vicieux", dysfonctionnel, sur fond d’une profonde crise économique. Le social, et partant le travail social, n’est plus vu comme un investissement, mais comme une dépense qui ne cesse d’augmenter, une dette qui n’en finit pas de se creuser. Comme l’avance Michel Autès, rappelant les critiques du moment, « le social est inflationniste et il coûte trop cher. On ne peut plus se permettre dans une économie qui vient de subir un choc pétrolier et qui voit donc s’appauvrir les ressources qu’elle peut distraire de la compétition économique pour la consacrer aux dépenses improductives du social 144». De son côté, Numa Murard parle de « ligne de
rupture » dans la conception et les discours portant sur l’État social : « les transferts sociaux sont devenus une charge, un poids mort […]. Il convient de limiter ces transferts 145». Le social en général et
le travail social en particulier, entrent en crise. En crises serait-on tenté de dire, tant les fissures et les attaques provenant de sources multiples se multiplient. Rosanvallon en fait même le titre d’un ouvrage édité en 1981 dans lequel il pose son diagnostic dès l’introduction :
« L’État-providence est malade de la crise. Le diagnostic est simple : les dépenses sociales continuent à croître aux rythmes antérieurs, s’accélèrent parfois (en matière d’indemnisation du chômage en particulier, alors même que les recettes (impôts et cotisations sociales), qui par nature indexées sur le niveau de l’activité économique, se contractent »146.
Les effets économiques de la crise sur le système de protection sociale ne tardent pas à se faire sentir, à commencer par la diminution des ressources financières à disposition. L’État dispose de moins en moins de moyens pour honorer ses ambitions et entretenir son pouvoir d’action. Il perd de sa puissance de frappe, ouvrant alors la porte d’un côté, aux doutes quant à son efficacité, et de l’autre à une certaine volonté d’une plus grande indépendance vis-à-vis de l’appareil étatique. C’est l’idéologie d’un « État-
142 ASTIER I. et MEDINI A., Sociologie de l’intervention sociale, op.cit., p.17.
143 DE ROBERTIS C., Méthodologie de l'intervention en travail social, Rennes, Presses de l'EHESP, 2018, pp.68-69. 144 AUTÈS M., Les Paradoxes du travail social, op.cit., p.78.
145 MURARD N., op. cit., p.185. 146 ROSANVALLON P., op. cit., p.7
entrepreneur » censé maîtriser de manière hégémonique toutes les problématiques sociales et régler avec un certain paternalisme la cohésion sociale, qui est remise en cause. Son organisation est jugée complexe, opaque et de plus en plus bureaucratique, au point de rendre illisibles les finalités poursuivies. Dans ce contexte, et selon les termes de Jean-Noël Chopart147, la crise de l’État est à la fois une « crise
de légitimité », « une crise financière » et une « crise de l’action publique ». Les trois ont des impacts plus ou moins directs sur le travail social.
D’abord, tirant une bonne partie de sa propre légitimité d’intervention de celle des instances publiques auxquelles il est rattaché, le travail social peine alors de plus en plus à se faire reconnaître. Il perd peu à peu « la légitimation à intervenir, […] une certaine autonomie professionnelle » et une certaine exclusivité, garanties jusqu’alors par l’État. La crise financière, ensuite, se traduit notamment par une importante « rétraction des moyens financiers » investis dans le travail social, qui doit toujours faire autant, voire « plus avec moins » au vu de l’inflation des problèmes à gérer. Il faut alors rationnaliser, gagner en productivité, manager et gérer le social comme n’importe quelle autre activité du secteur privé. En ce qui concerne « la crise de l’action publique », enfin, elle apparaît au grand jour avec précisément « la montée des inégalités économiques » renforçant « la réapparition de risques sociaux que l’on pensait jugulés ». Ceux-ci se cristallisent notamment autour de la question de l’emploi, à la fois en termes d’exclusion à combattre et d’insertion à promouvoir, et exigeant « de nouveaux savoir-faire et de nouvelles compétences » que les travailleurs sociaux ne possèdent pas forcément. Au final, les doutes qui pèsent sur l’appareil étatique en général, finissent par entacher le travail social et ses modes d’action.
Dans un tel contexte qui voit l’État social glisser d’une logique providentielle vers une logique d’activation et d’incitation, un « nouveau mode de gouvernementalité » de l’action publique, selon la formule de Robert Castel148, paraît inévitable. Ce nouveau type de gouvernance prend alors les habits
du new public management (NPM), nouvelle gestion publique (NGP) en français, par et dans laquelle « le travail social est aux prises avec de nouvelles conceptions issues des sciences de la gestion », observe Joëlle Libois149. Comme rapidement évoqué ci-dessus, ces conceptions font entrer dans le social
en général et dans le travail social en particulier, les cadres de référence de la gestion, du management, de la rationalisation, ou encore du contrôle, de la mesure et de l’évaluation, etc. Toujours selon Joëlle Libois150, s’appuyant sur Paul Fustier151, on assiste au « glissement de la logique de don et de contre-
don à une logique marchande de l’exercice professionnel » des travailleurs sociaux. L’ouvrage codirigé par Céline Bellot, Maryse Bresson et Christian Jetté au titre explicite – Le Travail social et la nouvelle
147 CHOPART J.-N., « Le travail social face aux mutations économiques » in SOULET M.-H. (s/s la dir.de), Les Transformations des métiers
du social, op. cit., pp.74-82.
148 CASTEL R., La Montée des incertitudes. Travail, protections, statut de l’individu, op.cit., p.215.
149 LIBOIS J., « Identité et défis contemporains du travail social en Suisse » in VST - Vie sociale et traitements, n°122, 2014, p.56. 150 Ibidem.
gestion publique152 - montre bien l’ampleur du phénomène notamment en Europe et en Amérique du
Nord. Abordant ces nouveaux modes de gestion du travail social dans le contexte suisse, Jean-Michel Bonvin et Eric Moachon se focalisent sur trois outils emblématiques de la NGP, que sont « le monitoring et les indicateurs de performance », « les contrats de prestation et les enveloppes budgétaires » et « les démarches qualité ». De tels outils introduisent des principes gestionnaires et comptables à tous les étages de la protection sociale en général, et de l’assurance chômage et de l’action sociale en particulier. D’abord, dans les règles qui définissent les relations entre les acteurs institutionnels et l’État, via les contrats de prestation et les enveloppes budgétaires ; ensuite, dans les exigences de retour sur investissement des dépenses sociales qui pèsent sur les institutions – et dans la foulée sur les professionnels et les bénéficiaires – pilotées par un monitoring fin d’indicateurs de performance prédéfinis ; enfin, dans le séquençage standardisé et transférable, voire le formatage, des prises en charge formalisées et protocolées dans les démarches qualité. Et les auteurs de conclure :
« Au-delà de leur apparente diversité, ces trois instruments (indicateurs de performance, contrats de prestation, démarches qualité) ont en commun le fait de se situer dans une appréhension managérialiste du travail social. […]
L’introduction d’indicateurs de performance et le développement du monitoring de l’action sociale s’inscrivent clairement dans un modèle de NGP visant la recherche de l’efficience à travers l’introduction de mécanismes de type marchand. […]
Enveloppes budgétaires et contrats de prestations sont avant tout des outils au service de la logique institutionnelle. […] Comme elles ne peuvent pas contrôler en permanence le travail fourni, les autorités demandent de rendre des comptes sur l’utilisation conforme des moyens financiers. […]
Les protocoles d’intervention [issus des démarches qualité], présentés par leurs promoteurs comme un retour au travail social « authentique », sont alors interprétés par les agents locaux comme un moyen de mettre en œuvre la logique managériale […]»153.
En fin de compte, la NGP avec sa « logique marchande et managériale », ses « enveloppes budgétaires », ses « indicateurs de performance », ou encore sa « recherche d’efficience » et son exigence « de rendre des comptes », fait entrer le travail social dans un processus général de « chalandisation », néologisme proposé par Michel Chauvière154. Comme nous venons de le montrer, un tel processus consiste, selon
152 BELLOT C., BRESSON M. et JETTE C. (s/s la dir. de), op.cit.
153 BONVIN J.-M. et MAOACHON E., « Les nouveaux modes de gestion du travail social et la marge discrétionnaire des travailleurs sociaux »
in BELLOT C., BRESSON M. et JETTÉ C. (s/s la dir. de), op.cit., pp.208-218.
154 Michel Chauvière développe ce néologisme dans un ouvrage paru en 2007, au titre évocateur : « Trop de gestion tue le social. Essai sur une
discrète chalandisation ». Sans céder au fatalisme ni à la tentation du tout est perdu, l’auteur y montre comment le secteur du social est peu à peu envahi non seulement par le lexique mais aussi par les logiques d’action privées et gestionnaires. Un tel processus concerne à la fois «les pratiques institutionnelles » et « les esprits » dans une forme de « chalandisation intériorisée » (adoption inconsciente d’un langage gestionnaire, concurrentiel, financier). Mais encore une fois, tout n’est pas perdu : des formes de « résistances » semblent possibles. Elles passent par la formation et la reconnaissance des professionnels, par la prise de parole des usagers, ou encore par la réhabilitation du public et du collectif dans un nouveau pacte social à réinventer.
l’auteur, à « rationnaliser les organisations, à tout le moins afficher publiquement sa qualité et ses performances, être bien « achalandé », comme s’il s’agissait d’un simple marché public de services. […]. La « chalandisation » prépare la possibilité de la marchandisation du social 155», dont les produits
(dispositifs, mesures, conseils, etc.) se vendent et s’achètent, si possible au meilleur prix dans un marché qui joue la carte de la concurrence. Immanquablement, une telle marchandisation modifie les relations entre les partenaires impliqués, qu’ils soient institutionnels ou individuels. C’est le cas pour celles qui lient professionnels et usagers qui finit par devenir « un client avec lequel on négocie, donnant-donnant, dans le cadre d’un échange marchand »156. Dans cet « État-souteneur »157 chaque échange est par
définition spécifique et adapté aux situations particulières, personnalisé dans les moyens déployés. Le client, « en tant que sujet participant responsable, devient de plus en plus le centre de l’action de l’État social » au détriment de catégories générales qui minimisent les spécificités de chaque situation. Selon Marc-Henry Soulet, ces transformations traduisent l’avènement d’un « nouveau modèle de société fondé sur la responsabilité individuelle. La cohésion sociale n’est alors plus tant fondée sur la topique du plein (la totalisation et l’unité comme assises de la solidarité) ou sur celle du manque (l’incomplétude et la complémentarité comme moteurs de la solidarité) que sur l’intégrabilité, c’est-à-dire sur la capacité à prendre socialement place en tant que sujet constitué et responsable »158. En d’autres termes, et comme
le résume Isabelle Astier, « la responsabilité individuelle envers la société devient première par rapport à la responsabilité collective vis-à-vis des individus 159».
Ainsi, en quelques années et sous l’impulsion de changements concomitants – crise financière et crise de l’État-providence, critiques récurrentes de ce dernier et réformes des politiques sociales, NGP et transformation des logiques d’action, entre autres – on assite à un renversement de fond dans la conception même de la cohésion sociale. La dette sociale et la responsabilité changent de camp : désormais, c’est d’abord l’individu qui est redevable et non plus la société, dans une forme de « solidarité de responsabilisation », pour paraphraser Marc-Henry Soulet. Dans cette perspective, le travail social est davantage appelé à créer les conditions de cette responsabilisation individuelle, permettant à tout un chacun d’honorer sa dette vis-à-vis de la collectivité. Dès lors, il ne s’agit plus