Elevnivå

O Supremo Tribunal Federal foi o primeiro órgão a anunciar que publicaria os nomes de seus funcionários com suas respectivas remunerações, incluindo nestes valores os benefícios recebidos por cada um. Isso ficou estabelecido em uma sessão administrativa, ocorrida em 22 de maio de 2012, já sob a égide da lei nº 12.527/11, na qual ficou determinado que o STF iria:

[...] divulgar, de forma ativa e irrestrita, os subsídios dos ministros e a remuneração dos servidores do quadro de pessoal do Supremo Tribunal Federal, assim como os proventos dos ministros aposentados, dos servidores inativos e dos pensionistas.

Ocorre que, ao optar por divulgar os gastos demonstrando quanto a sociedade paga a cada pessoa responsável por prestar-lhes serviços, fazendo alusão a valores, cargos e situação jurídica, citando na lista individualizada cada trabalhador e sua respectiva remuneração, expôs a vida privada de seus servidores, causando muitas divergências, principalmente sobre a legalidade da ação, por parte das entidades representantes dos trabalhadores.

Após a entrada em vigor da LAI, o STF proferiu algumas decisões monocráticas acerca do assunto, a maioria proveniente de Agravos Regimentais de Suspensão e Suspensão de Liminar.

Destaque-se que os primeiros casos enfrentados foram os processos advindos da Lei nº 14.720/2008 do município de São Paulo. Tal lei dispõe sobre a determinação de divulgação de listagem nominal de todos os seus servidores público municipais e suas remunerações, endereços, jornadas de trabalho e lotação funcional.

O Supremo Tribunal Federal enfrentou essa questão em junho de 2011, ao julgar o pedido de Suspensão de Segurança nº 3.902, entendendo que tais dados são republicanos e sua divulgação é natural da atividade pública que o agente opta em desenvolver. Vejamos a decisão:

SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES

FUNCIONAIS DE SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUSIVE A RESPECTIVA REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS.

1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.

2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo ‘nessa qualidade’ (§ 6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano. 3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O ‘como’ se administra a coisa pública a preponderar sobre o ‘quem’ administra -falaria Norberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.

4. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública. 5. Agravos Regimentais desprovidos. (SS 3902 AgR-segundo, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 09/06/2011, DJe-189 DIVULG 30-09-2011 PUBLIC 03-10-2011 EMENT VOL-02599-01 PP-00055 RTJ VOL-00220- PP-00149).

A questão é que tal decisão gerou muita polêmica entre os doutrinadores. Segundo os estudiosos de posição contrária, o Ministro, ao decidir pela divulgação da remuneração dos servidores, fere um direito garantido a todo cidadão, que é o sigilo fiscal.

Aqui faz-se importante ressaltar o posicionamento, divergente da decisão acima colacionada, do Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Ricardo Pessoa Belli, ao publicar o artigo “Publicação Nominativa de Holerites é Aberração Jurídica” (BELLI, 2012, online). Vejamos um trecho do texto:

[...] é de se ponderar que nenhum indivíduo, seja trabalhando no setor público, seja no privado, se sentiria confortável e seguro sabendo que sua remuneração está exposta ao conhecimento geral. O profissional humilde se consideraria ainda mais diminuído no meio social; o mais qualificado e bem remunerado se julgaria, e com razão, alvo da cobiça, da inveja, da curiosidade alheia, sem falar no interesse que os respectivos ganhos certamente provocariam no meio da delinquência.

Em seu entendimento, o fato de ser o povo quem paga a remuneração de um servidor público não justifica a divulgação do nome dos servidores por violar o princípio elencado no Art. 5º, X da Carta Magna de 1988, o qual prevê a intimidade e a vida privada das pessoas.

Outra decisão ainda sobre o mesmo tema foi o pedido de suspensão dos efeitos de liminar deferida nos autos da Ação Ordinária nº 001/1.12.0152707-5, pedido formulado pelo Município de Porto Alegre, com fundamento no art. 4º da Lei nº 8.437/1992, lei essa que dispões sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público. Baseando-se em sua decisão anterior, o Ministro Ayres de Brito considera que a “remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo ou geral, nos exatos termos da primeira parte do inciso XXXIII do Art. 5º da Constituição Federal” (BRASIL, STF, 2013, online).

Existe, entretanto, posicionamento, no Judiciário, divergente ao já exposto em linhas anteriores. Isso é perceptível tendo por base o entendimento que vem se formando no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Em decisão liminar acerca do assunto, o Desembargador Arno Werlang, no Agravo de Instrumento nº 70.049.867.625 interposto pelo Município de Porto Alegre manteve decisão que determinou a suspensão da divulgação nominal dos vencimentos, salários e subsídios brutos recebidos pelos agentes públicos. O Agravo de Instrumento buscava suspender a medida determinada pela juíza Rosana Broglio Garbin, da 4ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre.

Esse entendimento foi o mesmo adotado pelo Desembargador Irineu Mariani, que julgando em 12/03/2013 o recurso retromencionado, considerou ilegal a divulgação das remunerações e os respectivos nomes dos servidores. Abaixo segue ementa do referido julgado:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. LEI DE ACESSO A INFORMAÇÕES DO SERVIÇO PÚBLICO (LEI 12.527/11). SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. DIVULGAÇÃO DAS REMUNERAÇÕES E RESPECTIVOS NOMES. LIMINAR PARA EXCLUIR OS NOMES. MANUTENÇÃO. 1.

Segurança direito de todos e dever do Estado. 1.1 - O art. 144 da CF garante a todo cidadão o direito à segurança e impõe ao Estado o dever de presta-la. 1.2 - O art. 23, III, da Lei 12.557/11, exclui o acesso à informação do serviço público quando ela colocar em risco a vida e a segurança da população, que nada mais é do que o risco à vida e à segurança de cada indivíduo. A divulgação do nome fragiliza a segurança física corporal dos servidores e familiares (voto do Min. Ayres Brito na Suspensão da Liminar nº 623); logo, não pode ocorrer, sob pena de lhes ser garantido apenas meio direito à segurança, isto é, sob pena de ficarem reduzidos a uma coisa menor em termos de segurança e de direitos fundamentais, ou, então, se o Estado (entidades federativas) criar essa fragilização, deve-lhes compensação pecuniária pelo risco pessoal advindo da condição de servidores públicos. 2. Divulgação dos nomes. 2.1 - Quanto à divulgação do nome, a Lei 12.527/11 em momento algum a libera. Bem ao invés, pelo art. 31, § 3º, II, libera informações pessoais independentemente de consentimento do interessado quando para fins estatísticos e de pesquisas científicas, desde que ‘de evidente interesse público ou geral’, mas ressalva ser vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem. (rectius, vedada a divulgação do nome). No mesmo sentido o Decreto nº 7.724, de 16-5-12, que Regulamentou a Lei, no qual no Capítulo VII (DAS INFORMAÇÕES PESSOAIS). 2.2 - Então, se a lei e o regulamento não permitem a divulgação do nome nem mesmo quando há evidente interesse público ou geral, não é lógico nem razoável permiti-la quando há apenas interesse particular, que na maioria das vezes, sabidamente, acontece para fins de simples fuxico social, quando não para fins ilícitos. 2.3 - Merecem mais reflexão e atenção os fins teleológicos da lei, que são de acesso a informações do serviço público, e não do servidor público. 2.3 - O nome é da pessoa, é patrimônio dela como pessoa natural. O nome integra os direitos da personalidade, que são especialmente protegidos pelo no Código Civil (arts. 11-21). Não é item do agente público, mas da pessoa natural. Não é razoável que o Estado usurpe o nome, que é privado e protegido como tal, para divulgar coisas do agente público. 3. Dispositivo. Recurso desprovido. (Agravo de Instrumento Nº70049867625, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Irineu Mariani, Julgado em 12/03/2013).

Assim como a decisão acima transcrita, muitos são os estudiosos que também consideram que o Decreto nº 7.724 de maio de 2012, que regulamentou a Lei de Acesso à Informação, não possui comando normativo algum que exija que a individualização de tais informações seja apurada de maneira nominal. Entendimento esse extraído do Art. 7º, § 3º, VI, ao suscitar a divulgação individual da remuneração:

VI - remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Assim, esses estudiosos baseiam-se na interpretação administrativista do princípio da legalidade, expresso no caput do Art. 37 do texto constitucional, que, se

a lei não permite, vedada está a possibilidade de divulgação nominal da remuneração dos servidores públicos. Vejamos o que ensina Hely Lopes Meireles (2012, p. 89) sobre o assunto:

Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’.

O mesmo entendimento é o do autor Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p. 105):

Ao contrário dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autorize. Donde, administrar é prover aos interesses públicos, assim caracterizados em lei, fazendo-o na conformidade dos meios e formas nela estabelecidos ou particularizados segundo suas disposições. Segue-se que a atividade administrativa consiste na produção de decisões e comportamentos que, na formação escalonada do Direito, agregam níveis maiores de concreção ao que já se contém abstratamente nas leis.

O fato é que outros entes, indo ao encontro do entendimento do TJRS, como o Superior Tribunal de Justiça, tem conseguido aliar a transparência à preservação da intimidade dos seus servidores. O STJ disponibilizou à sociedade uma relação contendo a remuneração de seus magistrados e servidores, mantendo, entretanto, em sigilo as suas identificações nominais. Essa não seria uma forma justa de aliar ambos os princípios?

Desse modo, entende-se que o meio para se alcançar o objetivo do acesso à informação deve ser o menos gravoso, aquele que viole em menor grau possível o direito tutelado, ou seja, como há choque de princípios constitucionais, deve ser aplicada a proporcionalidade, em que a medida seja justificada pelo interesse e que tenha como objetivo um fim legítimo, interferindo o mínimo possível no efetivo direito.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Tendo sido concluídas as notas introdutórias e o desenvolvimento do presente trabalho, foi realizado um estudo geral da Lei nº 12.527 (Lei de Acesso à Informação) com base nos princípios da publicidade e da privacidade, ambos previstos no texto constitucional de 1988.

Foi, inicialmente, visto que a normatização dos direitos fundamentais ocorreu logo após a Revolução Francesa, momento em que o Estado Democrático de Direito se sobrepôs ao Estado Absolutista. A partir daí, viu-se um crescimento gradual da proteção dos direitos fundamentais principalmente no que diz respeito ao âmbito internacional. Como exemplo disso, foi citada a Carta da ONU e a Declaração Universal dos Direitos Humanos. No Brasil, essa incorporação se deu com a Constituição Federal de 1988, que veio posterior a um período marcado por intensa repressão popular.

Posteriormente, fez-se um apanhado do acesso à informação como direito fundamental, que foi limitado por muitos governos para reduzir o senso crítico dos governados. Tal direito foi assegurado pelo arcabouço normativo brasileiro no Art. 5º, incisos XIV e XXXIII da Carta Magna. Esse dispositivo garante o acesso à informação e o oferecimento de informações pelos órgãos públicos.

É realizado também um estudo sobre o princípio da publicidade, disposto no caput do Art. 37 da CF/88. Considerado por muitos doutrinadores como requisito de validade e eficácia do ato administrativo, ficou-se claro que a transparência da Administração Pública é considerada característica indispensável do Estado Democrático de Direito.

Foi, nesse contexto, que, diante dos escândalos de corrupção tão recorrentes na história brasileira, foi, com o intuito de dar maior transparência ao Estado, editada a Lei de Acesso à informação. Foi abordada também a maior polêmica que gira em torno desse diploma normativo, que é a divulgação das remunerações dos servidores públicos de forma nominal. Isso decorreu de dispositivo existente no Decreto regulamentador da referida Lei, o Decreto nº 7.724 de maio de 2012.

Tendo em vista essa divulgação nominal de vencimentos e uma possível colisão de direitos fundamentais, foi feita uma sucinta abordagem sobre o direito à privacidade. Antes, porém, diferenciou-se privacidade e intimidade. Viu-se que, de

acordo com a Teoria dos Círculos Concêntricos, a primeira é bem mais ampla e menos pessoal. Já a segunda está ligada aos domínios mais íntimos e privados.

Posteriormente, foi comentada a dificuldade de delimitação do âmbito do direito à privacidade. Para isso, foram citados alguns estudos em diferentes países sobre a referida temática, tais como a alemã e a italiana.

Assim, o direito à privacidade, trazido pelo Art. 5º, caput e inciso X do texto constitucional, precisa, por se tratar de direito da personalidade, de uma tutela especial para sua proteção, qual seja, a inibitória. O que se pretende é evitar a ocorrência de dano futuro, tendo em vista que o uso da tutela repressiva se mostra inapta para trazer o status quo ante ao dano causado.

Na sequência, foi feita uma abordagem da Lei de Acesso à Informação. Aqui procurou-se estudar os objetivos da LAI. O que ela dispõe é que a informação pública é regra, e o sigilo é exceção. É analisada também a abrangência da Lei nº 12.527/2011, quais entes da Federação e quais poderes a ela estão submetidos. Ademais, foram vistas quais as restrições de acesso a tais informações públicas e quais as espécies de acesso a elas.

Posteriormente, tentou-se fazer uma abordagem do princípio da publicidade sob a ótica da Lei de Acesso à Informação. Aqui também foi feita uma análise, em virtude da divulgação nominal da remuneração dos servidores públicos, da colisão de direitos fundamentais: direitos à publicidade e à intimidade. Nesse momento, foi salientada a inexistência de preponderância de um princípio sobre o outro, mas o que deve haver é uma ponderação dos valores de forma a tentar conseguir a melhor solução do conflito de acordo com o caso concreto.

Por fim, foi realizada uma abordagem do tratamento dado pelo Judiciário brasileiro diante dos casos de divulgação nominal de vencimentos.

Decisões do Supremo Tribunal Federal são favoráveis a tal divulgação por considerarem consequência do direito à informação de atos estatais. Segundo esses julgados, não há que se falar em intimidade ou privacidade, uma vez que é resultado da escolha pela carreira pública em um Estado Democrático de Direito.

Em contrapartida, verificou-se que o entendimento contrário é o adotado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Tais decisões asseveram que, em momento algum, a Lei nº 12.527/2011 libera tal divulgação. Então, pelo princípio da legalidade na interpretação administrativista, essa nominalização não poderia ter ocorrido.

Como possível solução do conflito, o que poderia ocorrer era a divulgação de vencimentos, mas sem haver a identificação nominal. Desse modo, estar-se ia contemplando o acesso à informação e o direito à privacidade, utilizando, para isso, a forma menos gravosa.

REFERÊNCIAS

ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008.

BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2009. BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do

Brasil. São Paulo: Saraiva, 1989. v. 2.

BELLI, Ricardo. Publicação Nominativa dos Holerites: Aberração Jurídica. Revista

Jurídica Eletrônica Consultor Jurídico (ConJur). 31 jul. 2012. Disponível em:

<http://www.conjur.com.br/2012-jul-31/ricardo-belli-publicacao-nominativa-holerites- aberracao-juridica>. Acesso em: 29 mar. 2013.

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, DF: Senado, 1988.

______. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 219/2003. Regulamenta o inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal, dispondo sobre prestação de informações detidas pelos órgãos da Administração Pública. Disponível em: <http://www.camara. gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=105237>. Acesso em: 16 abr. 2013.

______. Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012. Regulamenta a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispõe sobre o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição. D.O.U., Brasília, DF, Publicação: 16/5/2012 - Edição extra e retificado em 18.5.2012. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ _ato2011-2014/2012/ Decreto/D7724.htm>. Acesso em: 16 abr. 2013.

______. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela Assembléia-Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. D.O.U., Brasília, DF, Publicação: 1º/2/2006. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5687.htm>. Acesso em: 17 abr. 2013.

______. Decreto nº 592, de 6 de julho de 1992. Atos Internacionais. Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos. Promulgação. D.O.U., Brasília, DF, Publicação: 7/7/1992. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/ D0592.htm>. Acesso em: 17 abr. 2013.

BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. DOU de 18.11.2011 - Edição extra. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/ l12527.htm>. Acesso em: 16 abr. 2013.

______. Supremo Tribunal Federal. Noticias. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/ arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/SL630.pdf>. Acesso em: 16 abr. 2013.

______. Supremo Tribunal Federal. Segundo Ag. Reg. na Suspensão de Segurança nº 3902/SP - São Paulo, Relator: Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 09/06/2011, DJe-189 Divulgação: 30-09-2011 Publicação: 03-10-2011. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628198>. Acesso em: 16 abr. 2013.

______. Decreto nº 19.841, de 22 de outubro de 1945. Promulga a Carta das

Nações Unidas, da qual faz parte integrante o anexo Estatuto da Corte Internacional de Justiça, assinada em São Francisco, a 26 de junho de 1945, por ocasião da Conferência de Organização Internacional das Nações Unidas. publicado na Coleção de Leis do Brasil de 1945. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/decreto/1930-1949/D19841.htm>. Acesso em: 16 abr. 2013.

CANELA, Guilherme; NASCIMENTO, Solano. Acesso à informação e controle

social das políticas públicas. Brasília, DF: ANDI; Artigo 19, 2009.

CARDOSO, André Guskow. O direito de acesso a informações: panorama derivado da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Informativo Justen, Pereira, Oliveira