Eierskapsspørsmålet

er beregnet å være på flere hundre millioner kroner, hvorav en stor del gjelder de kulturhistorisk verdifulle eiendommene.

Selv om eiendomsforvaltningen årlig driftes med betydelige underskudd, har de

underliggende eiendomsverdiene hatt en økning i takt med eiendomsprisene ellers. Verdien av eiendommene er en del av grunnkapitalen. Om verdiene realiseres ved salg, skal salgssummen legges til grunnkapitalen i tråd med Grunnloven § 116. Fondet kan av samme grunn heller ikke selge eiendommer til lavere pris enn markedspris (eller konsesjonspris) eller tilby festeavgifter og innløsningspriser for boligtomter som er lavere enn det som følger av tomtefesteloven og den enkelte festekontrakten.

Som følge av avviklingen i 2015 av tjenestebolig- og bopliktordningen for prestene i Den norske kirke, vil antallet presteboliger som fondet bærer utgiftene ved, etter hvert bli færre. I årene framover vil mange boliger bli solgt. Boliger med særlig kulturhistorisk verdi er

aktuelle å beholde i fondets eie og fortsatt tilby som prestebolig. I rekrutteringssvake områder har fondet et ansvar for å sørge for bolig til presten, men da på vanlige utleievilkår. Det vil gå tid før avviklingen av prestenes boplikt og reduksjonen i antallet presteboliger vil gi

vesentlige positive bidrag til fondets resultat.

Opplysningsvesenets fond skal være selvfinansierende, dvs. at fondet ved sine egne inntekter skal drifte og vedlikeholde fondets eiendommer og selv bære utgiftene til sin forvaltning.

Forvaltningskostnadene, kostnadene ved istandsetting og vedlikehold av bygningsmassen og de årlige overføringene til Den norske kirke er blant de viktigste kostnadselementene.

Festeinntektene og finansinntektene er fondets viktigste inntektskilder.

Formålet med fondets investeringer i småkraft og andre eiendomsutviklingsprosjekter er å oppnå en mer forutsigbar og sikker årlig inntjening enn det plasseringen i raskt skiftende finansmarkeder kan gi. Først på lengre sikt ventes investeringene å styrke fondets økonomiske bæreevne.

12.3 Eierskapsspørsmålet

Eierskapet til Opplysningsvesenets fond ble tatt opp i forbindelse med utskillingen av Den norske kirke fra staten 1. januar 2017. Departementet mente imidlertid at det ikke var nødvendig, heller ikke hensiktsmessig, å ta stilling til spørsmålet i forbindelse med omdanningen av Den norske kirke til eget rettssubjekt. Kirkemøtet 2015 hadde ikke innvendinger til dette, men viste til Kirkemøtet 2006 som uttalte: "Kirkemøtet betrakter Opplysningsvesenets fond som et kirkelig fond som overføres til Den norske kirke."

I lovproposisjonen om omdanningen av Den norske kirke til eget rettssubjekt, jf. Prop. 55 L (2015–2016), uttalte departementet (side 50):

I arbeidet med en helhetlig lov for alle tros- og livssynssamfunn og finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, jf. pkt. 2.6, tar departementet sikte på å ta opp eierskapsspørsmålet vedrørende Opplysningsvesenets fond.

12.3.2 Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017 om eierskapsspørsmålet 12.3.2.1 Eierskapet

I tråd med det som ble varslet i Prop. 55 L (2015–2016), jf. ovenfor, har Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet etter anmodning fra Kulturdepartementet uttalt seg om eierskapsspørsmålet vedrørende Opplysningsvesenets fond. Lovavdelingen ble bedt om å vurdere om staten fortsatt må regnes som eier av fondet, slik Lovavdelingen hadde kommet til ved sin uttalelse i 2000, eller om Den norske kirke er fondets eier når kirken fra 1. januar 2017 kom i posisjon (som eget rettssubjekt) til å eie. Lovavdelingen ble også bedt om å vurdere om Opplysningsvesenets fond er en fullt ut selveiende formuesmasse som ingen hadde et eierskap til, eller om spørsmålet om eierskap er rettslig uavklart.

Lovavdelingen ble videre bedt om å vurdere hvilke muligheter og rettslige skranker som forelå for å gi Den norske kirke ansvaret for å forvalte Opplysningsvesenets fond, enten i egenskap som eier eller som representant for eier, og hvilke virkninger dette i tilfelle ville ha i lys av kravet i Grunnloven § 16 om likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn.

Lovavdelingens uttalelse i saken forelå ved brev til Kulturdepartementet 23. mars 2017.

Uttalelsen er tilgjengelig på Justis- og beredskapsdepartementets nettsider.

Spørsmålet om eierskapet til Opplysningsvesenets fond ble utførlig gjennomgått av Lovavdelingen i uttalelsen fra 2000, der Lovavdelingen utelukket at kirken kunne ha

eiendomsrett til fondet. Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017 gjennomgår spørsmålet på ny, men nå også i lys også av endringene i Grunnloven i 2012 om statskirkeordningen og av omdanningen av Den norske kirke til eget rettssubjekt 1. januar 2017.

Etter en gjennomgang av fondets historie, rettskilder og de ulike standpunktene til eierskapet som har vært framholdt gjennom årene, er Lovavdelingen kommet til samme konklusjon som i 2000 og uttaler: "Vår konklusjon er at staten har eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond."

12.3.2.2 Overføring av Opplysningsvesenets fond til Den norske kirke

Når det gjelder spørsmålet om statens eiendomsrett til fondet kan overføres til Den norske kirke uten hinder av Grunnloven § 116, uttaler Lovavdelingen:

Etter vårt syn er det rettslig adgang til å overføre eiendomsretten til Den norske kirke. Det gjelder selv om denne etter 1. januar 2017 ikke er en del av staten eller står i noe alminnelig underordningsforhold til staten, verken etter privatrettslige eller offentligrettslige regler (ut over det som følger av at ethvert rettssubjekt er underlagt statens lovgivning).

Ved en eventuell overføring til Den norske kirke av eiendomsretten til fondet, er det Lovavdelingens oppfatning at de krav til forvaltningen av fondet som gjelder i dag (at verdiene skal sikres og bevares og formuesmassen holdes rettslig adskilt fra annen formue), vil komme i en annen stilling. Lovavdelingen uttaler blant annet:

Hvis eierspørsmålet avklares i favør av Den norske kirke, kan gode grunner etter vårt syn tale for at det blir opp til kirken selv å avgjøre hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for forvaltningen av formuesmassen.

I forlengelsen av dette vil det også gi liten mening å opprettholde et krav om at formuesmassen må holdes rettslig adskilt fra annen formue tilhørende Den norske kirke, sml. punkt 4.5.

Lovavdelingen drøfter også om en overføring til Den norske kirke av eiendomsretten til fondet vil reise særskilte spørsmål overfor andre tros- og livssynssamfunn i lys av

likebehandlingskravet i Grunnloven § 16 fjerde punktum. Lovavdelingen uttaler om dette:

Vår konklusjon er at det ikke følger av Grunnloven § 16 fjerde punktum at staten vil være forpliktet til å tildele andre tros- og livssynssamfunn økonomisk støtte tilsvarende verdiene som overføres til Den norske kirke ved en eventuell overføring av eiendomsretten.

12.3.2.3 Spørsmålet om å oppheve eller endre Grunnloven § 116

Lovavdelingen har i sin uttalelse også tatt opp spørsmålet om å oppheve eller endre Grunnloven § 116 første punktum. Lovavdelingen uttaler:

Grunnloven § 116 første punktum begrenser i dag rådigheten over den formuesmassen som i dag ligger til Opplysningsvesenets fond. Bestemmelsen er likevel ikke til hinder for at eierskap overføres med endelig virkning til Den norske kirke, eller at Den norske kirke gis vidtgående rådighet over formuesmassen. Hva de eksakte konstitusjonelle grensene går ut på, kan til dels være uklart.

En kan ut fra dette spørre hvilke konsekvenser det ville ha om en opphevet Grunnloven § 116 første punktum, eventuelt om det gir mening å beholde bestemmelsen i sin nåværende utforming.

Vi nøyer oss her med å peke på noen punkter, som reflekterer drøftelsene i uttalelsen her:

 En endring vil avklare den tvil som i dag måtte eksistere om hvorvidt kravet om at formuesmassen skal holdes rettslig atskilt, må opprettholdes i en situasjon hvor Den norske kirke gjøres til eier.

 En endring kan avklare tvil om Den norske kirke selv fullt ut kan bestemme hvordan formuesmassen skal forvaltes og hva kapital og avkastning skal brukes til (innenfor de rammer som gjelder for ethvert rettssubjekt).

 I forbindelse med oppheving av § 116 første punktum vil ellers ansvarlig statsråd og regjeringen (i statsråd) frigjøres fra et eventuelt særlig ansvar som i dag kan knyttes til eksistensen av Grunnloven § 116 første punktum. Vi minner likevel om vår konklusjon i punkt 4.7.7, som gikk ut på at det neppe er mulig å peke på vesentlige forskjeller i ansvar for statsråden, knyttet til fortsatt eksistens eller oppheving av Grunnloven § 116 første punktum.

 Det gir liten mening å opprettholde Grunnloven § 116 første punktum i sin nåværende form etter overføring av eierskap til Den norske kirke, idet Kongens myndighet etter bestemmelsen er blitt gjenstandsløs (jf. punkt 4.7.4).

 Alternativet «opplysningens fremme» i Grunnloven § 116 første punktum gir ikke lenger mening.

 Arbeidet med et forslag om å oppheve § 116 første punktum gir også foranledning til å avklare tilknyttede spørsmål om rekkevidden av Grunnloven § 16 fjerde punktum, jf.

punkt 5 nedenfor.

Selv om en skulle oppheve Grunnloven § 116 første punktum, kan Stortinget velge å gi lovbestemmelser om formuesmassen som gir løsninger tilsvarende dagens (eller ulike

mellomløsninger). Forskjellen sammenlignet med situasjonen i dag er at det er opp til Stortinget som lovgiver å treffe et valg.

Særlig dersom en ser for seg at formuesmassen bør reguleres ut over det som skal gjelde for en hvilken som helst formuesmasse som eies av et privat rettssubjekt, bør slik lovregulering, for å sikre forutsigbarhet og klarhet, være på plass i forbindelse med en eventuell

eiendomsoverdragelse.

12.3.3 Departementets vurderinger

Departementet mener Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017 er klargjørende på flere viktige punkter. For det første fastslår Lovavdelingen, etter en ny gjennomgang av

eierskapsspørsmålet, at staten er eier av fondet. For det andre at Grunnloven § 116 ikke ses å være til hinder for at statens eierskap kan overføres til Den norske kirke ved lov. For det tredje er Lovavdelingen kommet til at tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke ikke vil ha noen rett til kompensasjon dersom eierrettighetene til fondet overføres til Den norske kirke.

Med bakgrunn i Lovavdelingens uttalelse og det forholdet at Den norske kirke er kommet i en ny rettslig stilling etter utskillingen fra staten, ser departementet det som hensiktsmessig å utarbeide en stortingsmelding om Opplysningsvesenets fond. Sentrale drøftingstema i

meldingen vil blant annet være om Den norske kirke bør få overført alle fondets verdier eller om fondets eiendommer bør fordeles mellom staten og Den norske kirke. Et sentralt spørsmål vil også være om fondets finanskapital skal benyttes til for eksempel istandsetting av eldre kirkebygg.

Med bakgrunn i Lovavdelingens uttalelse mener departementet at spørsmålet om overføring av fondet eller fondets verdier til Den norske kirke kan drøftes og avklares uten oppheving eller endring av Grunnloven § 116 første punktum, men også spørsmålet om å oppheve eller endre Grunnloven § 116 vil bli vurdert i meldingen.

Fondets økonomiske situasjon i dag er en annen enn da fondet ble dannet i 1821. Inntektene fra eiendommene er ikke i dag tilstrekkelige til å bære utgiftene ved eiendommene. Fondets økonomiske situasjon har gjennom de siste tiårene i stigende grad blitt påvirket av

svingningene i finansinntektene.

Det er ikke i dag en tilfredsstillende balanse mellom fondets økonomiske bæreevne på den ene siden og fondets utgiftsforpliktelser på den andre siden. Skal en slik balanse oppnås, må fondets utgifter reduseres og de årlige inntektene økes. Det er dette som er bestemmende for

de forvaltningsstrategier som nå gjelder for fondet. Resultatene av en slik omstilling ligger flere år fram i tid og er undergitt mange risikofaktorer.

Hovedoppgaven til Opplysningsvesenets fond da det ble dannet i 1821 var å sørge for

presteboliger. Presteboligen var den gangen en del av et gårdsbruk som presten ble lønnet fra.

Ved prestenes overgang til statlig regulativlønn på 1950-tallet og avviklingen av tjenesteboligsystemet med boplikt i 2015, er presteboligene og forvaltningen av

tjenesteboligsystemet i Den norske kirke ikke lenger noen primæroppgave for fondet. Ut over å tjene kirkelige formål, er fondets fremste samfunnsmessige oppgave å ivareta fondets kulturhistoriske eiendommer.

En drøfting av fondets framtidige eierskap og spørsmålet om å overføre fondets verdier til Den norske kirke, kan ikke gjøres uten forankring i fondets aktuelle situasjon og utfordringer.

Fondets utvikling gjennom årene, endringene i fondets oppgaver og økonomiske stilling over tid og de utfordringene fondet i dag står overfor, vil derfor inngå som viktige elementer i stortingsmeldingen om fondet. Under arbeidet med meldingen vil departementet ha nær kontakt med og innhente synspunkter fra ulike instanser, deriblant Den norske kirke.

13. STATLIG OVERTAKELSE AV TILSKUDD TIL TROS- OG