O processo de construção do desenvolvimento territorial tem lançado um conjunto diversificado de desafios que necessita ser enfrentado e superado para que se procedam avanços mais significativos na implementação dessa política. Nesse item pretende-se reforçar quatro desafios estruturais (e estruturantes): a integração das políticas públicas, a articulação dos atores sociais, a democratização da gestão política (governança) e a correlação entre plano e projetos. O território configura-se num espaço privilegiado para o exercício contínuo de alternativas que conduzam à superação desses desafios acima apontados.
Na atualidade, a integração de políticas públicas (nos planos intersetorial, multisetorial e espacial –municipal, estadual e federal) tem se colocado como uma necessidade imediata para que as ações do Estado provoquem efeitos duradouros, sejam eficientes e dinâmicas, e tenham um foco definido em seus resultados. O território apresenta-se, assim, como um locus inovador, pois não se situa entre os entes da Federação nacional, construindo um espaço intermediário entre os estados e os municípios. Em função dessa característica, esse novo arranjo institucional pode vir a ser um espaço criativo para se gestar um aprendizado coletivo em relação à interconexão das políticas públicas.
Nesse sentido, se o PTDRS valoriza uma concepção multidimensional de desenvolvimento, torna-se necessário desencadear ações efetivas que interajam de forma sistêmica e complementar. Em razão da importância regional assumida pelas aplicações do Pronaf (custeio agrícola e investimentos produtivos), é imprescindível que o Grupo Gestor aprofunde o debate a respeito do papel do crédito na construção do território, na medida em que o Pronaf pode vir a se configurar num instrumento fundamental para consolidar esse processo. Por sua vez, no plano da gestão da política pública, duas outras articulações fazem-se necessárias. De um lado, é preciso promover mecanismos para uma efetiva integração das políticas do MDA, ou seja, o Pronat precisa interagir principalmente com o Pronaf, que lança a cada ano um volume de recursos destinado ao custeio agrícola e a investimentos produtivos infinitamente
superior aos recursos disponibilizados pela SDT49, e a PNATER. De outro lado, essas políticas precisam também estar conectadas com outras políticas setoriais (meio ambiente, abastecimento, habitação, educação, saneamento, saúde, turismo rural, desenvolvimento industrial, exportação, cultura, dentre outras), visando criar um ambiente de sinergia entre programas de distintas naturezas. Além dessas formas de integração intersetorial e setorial, cabe destacar ainda a urgência de se promover uma articulação entre os entes federativos, estabelecendo elos de compromisso e de responsabilidade entre municípios, estado e União. O desafio seguinte (a articulação entre os atores sociais) remete o debate para duas necessidades básicas: primeiro, a criação de um espaço institucionalizado englobando instituições governamentais e organizações da sociedade civil que tenham interesse de participar do processo de construção do território. Esse aspecto, ainda que de forma restrita, em termos da amplitude das formas de representação que integram esse espaço, já vem sendo executado na prática. No entanto, e aqui emerge o segundo aspecto, para se superar os limites setoriais tanto das representações presentes no Grupo Gestor quanto do conteúdo dos projetos encaminhados a Brasília, torna-se necessário abrir uma discussão a respeito de uma estratégia de alianças e parcerias que venha a garantir melhores condições para um enfrentamento dos projetos políticos em jogo na sociedade. Para ilustrar podem ser citados dois cenários hipotéticos para a construção dessas parcerias e alianças:
1. A ampliação e enraizamento do debate sobre soberania e segurança alimentar não é do interesse exclusivo dos produtores familiares, pois as populações urbanas deveriam estar sensibilizadas e interessadas na discussão da origem e qualidade dos alimentos. O debate sobre os efeitos sócio-ambientais da produção transgênica poderia ser um ponto de partida para estabelecer junto a determinados segmentos sociais urbanos um espaço de diálogo e negociação de projetos comuns.
2. Sabe-se que a principal empresa agroindustrial que atua na região, com base no sistema de integração voltado para a produção de aves e suínos (a Sadia), é responsável por uma modalidade tecnológica que contribuiu durante décadas para a poluição das águas subterrâneas da região. De outro lado, um fenômeno climático (a seca) tornou-se um grande vilão dos destinos de milhares famílias de agricultores que perderam toda suas lavouras em decorrência da falta d’água, no Sudoeste. Assim, tendo em vista que a recuperação e preservação das reservas aqüíferas da região interessam a todos que se beneficiam desse bem universal, esse problema ambiental ganha um apelo geral, sendo, portanto, do interesse de toda a população. Nesse sentido, seria plausível que as empresas poluidoras e destruidoras dessas reservas mobilizassem parcela de seus recursos para adotar medidas conservacionistas do interesse geral da população. Essas medidas poderiam ser executadas a partir de um
49 Os dados oficiais da SAF revelam que, no ano de 2006, os 42 municípios do Sudoeste realizaram 32.312
contratos de crédito, entre custeio e investimento, totalizando R$ 162.282.240,00. Ao todo, foram 28.576 contratos de custeio, correspondendo a R$ 128.706.776,00, e 3.736 contratos de investimento, mobilizando um
volume de R$ 33.575.464,00 (disponível em http://www.mda.gov.br, acessado em 3 de julho de 2007). Isso
significa que o total de recursos disponibilizados pela SDT, entre 2003 e 2006, ou seja, R$ 3.821.985,00, representa apenas 2,3% do valor aplicado no último ano fiscal pelo Pronaf. Se forem considerados apenas os recursos de investimento, observa-se que de 2003 a 2006 o Pronat representou somente 11,4% dos recursos desembolsados por essa linha do Pronaf em 2006.
responsabilidade social e de seu compromisso ético com a manutenção e conservação desse importante passivo ambiental. Ou ainda, com base num amplo processo de mobilização social que obrigue essas empresas, com o apoio do Estado, a intervir nessa área ambiental, mitigando os sérios problemas que ameaçam a qualidade e o fornecimento da água na região.
Esses dois cenários hipotéticos apontam para a possibilidade de integrar no Grupo Gestor representantes de segmentos urbanos preocupados com o desenvolvimento rural ou então de se constituir um campo de alianças e parcerias que envolva esses setores na discussão de alternativas concretas e sustentáveis que solucionem os problemas identificados. Independente de que alternativa venha ser definida, o que importa é a necessidade de se ampliar e aprofundar esse debate no interior das atuais entidades participantes do GGETESPA.
A ampliação e consolidação da democratização do processo de gestão social do território do Sudoeste constituem-se no terceiro desafio a ser enfrentado. Vários depoimentos dados durante as entrevistas reconhecem o avanço e o amadurecimento político do Grupo Gestor enquanto um espaço de discussão e articulação de interesses nem sempre convergentes. Assim, para que esse processo seja aprofundado, torna-se necessário garantir instrumentos mais adequados para regular as relações e negociações entre segmentos sociais distintos. A radicalização de uma gestão democrática é condição básica para a construção e implementação de objetivos e perspectivas estratégicas comuns. Por isso, os atores sociais protagonistas dessa construção social e histórica necessitam criar laços de confiança e de respeito mútuo em relação às diferenças existentes. Cada sujeito político envolvido nesse campo de forças carrega consigo sua identidade particular e sua experiência acumulada nas vivências cotidianas de sua reflexão e intervenção na realidade. Portanto, para que haja uma verdadeira eqüidade nas relações entre formas organizativas tão diversas e com densidades institucionais tão diferenciadas, é imprescindível a construção de um espaço plural onde prevaleça a governança democrática, a gestão participativa e a igualdade de oportunidades para todos os atores sociais que contribuem para a implementação das ações territoriais. O quarto desafio refere-se à capacidade desse arranjo institucional produzir mudanças significativas, pelo menos, no âmbito restrito das ações propostas nos projetos aprovados pela SDT. Ou seja, é urgente definir um processo eficaz de monitoramento dos processos em curso e de avaliação permanente dos impactos alcançados por essas ações. Nesse momento, importa criar os meios para poder avaliar a relação dos efeitos (positivos e negativos) gerados pelos projetos em andamento, no que diz respeito à sua capacidade de articular atores sociais e políticas públicas na direção da dinamização do território enquanto um espaço de maturação de iniciativas inovadoras, do ponto de vista da democracia e da sustentabilidade.
Considerações finais
Este trabalho procurou contextualizar a trajetória, os percalços, os avanços e as perspectivas do processo de construção e fortalecimento do território do Sudoeste do Paraná, visando subsidiar a elaboração de uma proposta metodológica que facilite, de um lado, o diálogo, a negociação e a articulação dos atores sociais e, de outro lado, a integração das políticas de desenvolvimento territorial e de assistência técnica e extensão rural num espaço social determinado. Além de cumprir com essa finalidade, espera-se que a análise aqui apresentada possa contribuir também para provocar uma reflexão coletiva no seio do Grupo Gestor que venha a fortalecer os espaços de gestão social, fortalecer os laços políticos entre os atores sociais, implementar iniciativas inovadoras e integradoras de diferentes políticas públicas e identificar os desafios estratégicos para a consolidação desse arranjo territorial.
Nessa parte final do relatório pretende-se abordar quatro aspectos centrais analisados no decorrer desse trabalho: a concepção de território e de desenvolvimento territorial no Sudoeste do Paraná, a visão de desenvolvimento expressa no PTDRS e nos projetos, a articulação dos atores sociais e o processo de gestão social e, finalmente, o processo de integração de políticas públicas.
1. A concepção de território e de desenvolvimento territorial no Sudoeste do Paraná
Num plano mais geral, o debate sobre Desenvolvimento Territorial se insere no contexto da construção de um novo paradigma para o desenvolvimento e de novas relações entre Estado e sociedade civil, nos marcos de uma sociedade democrática. Surge no contexto do processo de globalização, da crise de desestruturação do Estado neoliberal. Emerge também no bojo das críticas à centralização das políticas de planejamento do Estado. Essa perspectiva de desenvolvimento busca contribuir para a superação dos entraves estruturais ao desenvolvimento, redirecionando os investimentos públicos para atender às necessidades das populações locais. Por meio desses investimentos, as políticas públicas pretendem favorecer a dinamização das economias locais, a ampliação das competências locais, a democratização das relações de poder, a universalização dos conhecimentos, a garantia da preservação da sociobiodiversidade e do patrimônio cultural etc. Por outro lado, essa abordagem visa superar uma visão fundamentalmente fragmentada dos processos de desenvolvimento, entendendo que os problemas precisam ser enfrentados numa escala que não se limite apenas aos espaços locais, mas combinando ações entre as diferentes esferas (global, nacional, estadual, territorial e municipal).
Trata-se, portanto, de uma perspectiva recentemente introduzida nos espaços acadêmicos, bem como na lógica do planejamento e gestão de políticas públicas50 e no modo de pensar e
50 Já existe uma considerável parcela de instituições públicas de planejamento e gestão das políticas de Estado
que buscam se apropriar desse enfoque na formulação e execução de suas ações. No plano federal, além do MDA, o Ministério de Integração Nacional, o Ministério de Desenvolvimento Social e o Ministério de Meio Ambiente vêm acumulando diferentes tipos de experiências a partir dessa perspectiva. Recentemente, no processo preparatório de definição do Plano Plurianual 2008-2011, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, ligada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, lançou um documento preliminar sobre
a “dimensão territorial do PPA” (disponível em http://www.planejamento.gov.br – acesso em maio de 2007). É
nesses diferentes espaços sociais tem proporcionado um crescente aprendizado político aos sujeitos sociais, na medida em que oferece um importante instrumental analítico e metodológico para conduzir suas ações.
Diante dessas considerações, o território é abordado aqui como um espaço que possui um conjunto de características comuns, sem que isso implique na eliminação das particularidades e diversidades ambientais, sócio-culturais, econômicas e político-institucionais que o conformam. Sendo um resultado de um processo de construção social, o território busca criar uma sinergia entre esses elementos, potencializando a interrelação e a complementaridade entre essas diferentes dimensões. Os avanços desse processo dependem em grande medida da capacidade de articulação das forças políticas de diferentes matizes político-ideológicas para negociar e implementar uma estratégia de desenvolvimento territorial.
Portanto, o território não se constitui num espaço vazio de relações sociais, de relações de poder. O território irá refletir as potencialidades e os limites do campo político dos sujeitos sociais que moldam esse espaço de articulação. Nesse sentido, a conformação de um território é fruto da diversidade e do perfil dos atores sociais, bem como da capacidade desse campo político integrar as vontades coletivas em torno de uma estratégia comum e de ações concretas voltadas para a implementação de alternativas viáveis que apontem para um projeto de desenvolvimento sustentável. Por outro lado, o território irá refletir também as orientações político-metodológicas fornecidas por quem embasa e dá sustentação à sua construção.
Tendo em vista essas observações iniciais, pode-se afirmar que o território do Sudoeste do Paraná é produto de um feixe de relações sociais que combina, fundamentalmente, três processos básicos:
• um trabalho histórico de mobilização e organização social, desde fins dos anos 50, que forjou uma pluralidade de formas organizativas nas áreas rurais;
• uma presença marcante da ação do Estado no meio rural (Getsop, modernização agrícola, incentivo à estruturação do cooperativismo e do complexo agroindustrial, retomada do papel do poder público na dinamização econômica regional, renovação e diversificação dos instrumentos de políticas de desenvolvimento rural);
• um forte sentimento de identidade cultural regional.
ações, mas cada uma delas assume premissas particulares, não tendo ainda forjado uma concepção comum que dê uma unidade conceitual e metodológica às diferentes conformações territoriais em construção. Na esfera do governo estadual do Paraná, a Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral, na atual gestão (2007-10), a partir de uma classificação dos territórios rurais paranaenses, feita com base no cruzamento de 37 indicadores sócio-econômicos sistematizados do Censo Agropecuário do IBGE, de 1995/96, pretende apresentar subsídios que orientem as decisões e as ações das demais Secretarias de Estado junto aos dez territórios considerados estratégicos para a implementação dos atuais programas governamentais.
51 Do ponto de vista dos movimentos e organizações sociais, a criação no Sudoeste de formas organizacionais
descentralizadas e estruturadas em sistemas verticalizados, tais como o Sistema Cresol e o Sisclaf, demonstra como as organizações ligadas à agricultura familiar se apropriam de uma importante dimensão desse enfoque. Entretanto, isso não significa que essa abordagem esteja sendo plenamente internalizada na definição das diretrizes e das ações estratégicas dessas entidades.
Entretanto, é preciso destacar que a trajetória até aqui desenvolvida pelo território do Sudoeste revela uma acentuada dependência de um programa federal – o Pronat. Esse programa está direcionado ao fortalecimento institucional das instituições governamentais voltadas para a promoção do desenvolvimento rural e das organizações sociais da agricultura familiar, possibilitando meios para dar sustentação material (em termos de infra-estrutura) ao trabalho realizado pelas diferentes entidades que integram essa articulação. Assim, a política de desenvolvimento territorial do MDA –órgão do governo federal reconhecidamente responsável pela formulação e implementação de políticas públicas de fortalecimento da agricultura familiar– tende a investir em projetos (nem sempre comprovadamente viáveis e sustentáveis) que beneficiam as estruturas institucionais (governamentais ou não) que apóiam a implementação de uma estratégia sustentável de desenvolvimento (ainda que embasadas em diferentes princípios, métodos de trabalho e perspectivas). As limitações institucionais, em termos de disponibilidade de infra-estrutura, tanto por parte do setor governamental quanto da sociedade civil, servem para justificar as freqüentes solicitações de recursos do Pronat para a aquisição desse tipo de bens e equipamentos.
Até o presente momento, o território do Sudoeste constitui-se num embrião de articulação política focado no desenvolvimento rural, a partir de um enfoque específico na agricultura familiar. Salvo raras exceções, ainda não conseguiu dar um salto qualitativo na direção da proposição e implementação de ações estruturais para a região como um todo, a partir da unificação de interesses comuns de sujeitos sociais que ocupam posições fora do campo restrito da agricultura familiar. Por enquanto, as iniciativas de articulação em torno de projetos coletivos que venham a beneficiar um conjunto mais amplo de atores sociais foram muito restritas. Em geral, a concepção que embasa a implementação da maioria dos projetos prende-se ainda a uma visão setorizada e fragmentada, que apenas tangencia a abordagem territorial.
Essa tendência de priorizar um segmento social (a agricultura familiar) tem contribuído para o afastamento de outros segmentos sociais, econômicos e políticos, em relação à construção desse processo. Dentre os atores que mantêm um certo distanciamento desse processo, destaca-se, principalmente, o poder público municipal. Uma hipótese explicativa para compreender o afastamento das prefeituras pode estar relacionada aos compromissos políticos que estabelecem com os interesses dominantes no espaço rural, em particular com os segmentos ligados ao agronegócio e ao latifúndio, ou ainda, numa outra perspectiva, por considerarem ambas estratégias (tanto o fortalecimento da agricultura familiar quanto a expansão do agronegócio) como “sinais do atraso”. De acordo com essa segunda concepção, as ações do poder público precisam incentivar o desenvolvimento das atividades ligadas aos setores industrial, comercial e de serviços.
Essas disputas fazem parte de uma luta política, de um embate de concepções de desenvolvimento e de projetos de sociedade. No entanto, para que essas disputas não fiquem restritas a uma luta entre os interesses particulares da agricultura familiar versus os do agronegócio, e para que o debate político se afirme num plano mais estratégico, é preciso que o conjunto da sociedade entre em cena e participe da definição a respeito desse projeto de futuro. Nesse sentido, para que outros segmentos sociais sejam incorporados nesse processo e
e a institucionalidade desse espaço, de maneira que atenda ao desafio de promover uma pactuação negociada e participativa do desenvolvimento.
Como toda experiência inovadora de construção coletiva de alternativas sustentáveis de desenvolvimento (e não de um desenvolvimento sustentável em si, mas de práticas que podem desembocar na construção de uma estratégia de desenvolvimento rural sustentável), as articulações territoriais necessitam de um tempo de aprendizado político. No entanto, esse amadurecimento só se efetivará se o sentido das ações e das práticas concretas promovidas pelos diferentes atores sociais que atuam no interior desse campo de forças estiver sintonizado com as diretrizes de uma estratégia de desenvolvimento territorial e com a construção de uma nova institucionalidade.
Nesse sentido, o amadurecimento dessa experiência de articulação é, ao mesmo tempo, fruto e condição da ampliação da confiança mútua entre os atores, do fortalecimento dos espaços de coesão social, da valorização dos processos de negociação dos interesses particulares e da redução das assimetrias de poder existentes nesse campo político (FAO, 2005). Esse novo arranjo político precisa fortalecer, assim, um ambiente institucional que seja capaz de integrar as forças sociais participantes e planejar ações estratégicas comuns, através da consolidação de espaços democráticos de negociação política de um pacto de desenvolvimento, a partir de uma abordagem territorial.
Porém, é importante ressaltar que existem diversos atores sociais excluídos dessa articulação territorial que poderiam contribuir na construção desse processo de desenvolvimento. De um lado, é preciso reconhecer que a maioria das entidades integrantes do GGETESPA não atua diretamente com as populações mais marginalizadas e empobrecidas das áreas rurais do Sudoeste ou, pelo menos, não tem nesse segmento social o vetor principal de sua estrutura organizativa. Em geral, tende-se a atuar com os segmentos formalmente organizados ou fortalecidos institucionalmente. A incorporação desses setores sociais precisa levar em conta a necessidade de assegurar o acesso e controle sobre os recursos e informações, respeitar seus direitos básicos à negociação e reforçar seu poder de barganha social (FAO, 2005).
De outro lado, também é preciso reconhecer que o território está sendo construído,