É preciso refletir sobre a influência do Banco Mundial na relação entre governo e Organizações da Sociedade Civil dentro do projeto para controle das DST/HIV/Aids, a partir de um contexto de disponibilização de recursos para projetos na área de saúde. Quais as motivações do Banco Mundial na concessão desses empréstimos ao Programa de Aids brasileiro? Há possíveis relações entre o desenho do programa – a garantir alto grau de institucionalização de participação das ONGs e de seu acesso a recursos desses empréstimos – e as diretrizes do Banco?
Há tempos, a Aids passou a ocupar uma parte importante na agenda do Banco. À época da concessão do primeiro empréstimo ao Brasil, já se situava como “maior fonte isolada de financiamento externo para a prevenção e o controle da Aids” (Sven Sandströn, diretor administrativo do Banco Mundial em 1994, citado por Mattos et al., 2001) nos países em desenvolvimento. Essa posição insere-se em uma estratégia mais ampla que foi levando o Banco a dar cada vez mais importância à área da saúde no âmbito de seus projetos.
Já em 1987, quando a Organização Mundial de Saúde (OMS) estabeleceu seu Programa Global de Aids (GPA), o contexto internacional colocava a criação de programas nacionais de Aids como uma das principais estratégias para o enfrentamento da epidemia de
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HIV/Aids (Mann & Tarantola, 1996; Scotto & Soares, 2000).83 Tendo inicialmente participado pouco nas conferências internacionais de Aids nos anos 80, o Banco intensifica sua participação nos anos 90, enviando funcionários a seminários e conferências, publicando textos e fornecendo empréstimos. Especificamente no Brasil, o Banco Mundial já vinha financiando diversos projetos na área da saúde:84
O Banco Mundial é uma instituição que foi teoricamente criada para ser um BNDES do mundo, e que já tinha com o Brasil uma série de projetos, inclusive na área da saúde. Naquela época havia o projeto Nordeste, havia um outro chamado Grandes Endemias, e já tínhamos uma pequena experiência de trabalho com os recursos do banco. Nesse projeto Nordeste havia um pequeno capítulo sobre Aids. Começamos a usar recursos do Projeto Nordeste, que era projeto do Banco Mundial, antes até de pensar numa negociação em um projeto próprio. Já existia, assim, um precedente tanto na instituição como no próprio banco. E a cada ano as missões do banco fazem uma rediscussão com as diversas instituições nacionais para verificar onde será nossa próxima parceria.85
Segundo Mattos et al. (2001), as críticas vindas de diversos atores sociais – com destaque para as ONGs – às instituições de Bretton Woods (FMI e Banco Mundial) e suas políticas de ajuste para países em desenvolvimento, e que se intensificam desde os anos 80, foram provocando uma busca de reconstrução da imagem institucional do Banco, também preocupado com a manutenção de sua sobrevivência e de sua utilidade perante a nova conjuntura internacional.
Uma dessas formas consistiu justamente na busca de novas áreas para a concessão de empréstimos, tendo em vista o aumento de oferta de capital e de investimentos privados em áreas já tradicionalmente atendidas pelo Banco, notadamente a de infra-estrutura e de ajustes macroeconômicos. O combate à pobreza86 – alçado a principal objetivo do Banco – é apontado como um desses exemplos, uma vez que consegue criar novas oportunidades de empréstimo (Mattos et al., 2001).
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Logo após, em 1988, como já ressaltado no capítulo anterior, o PN se constitui como unidade formal dentro do Ministério da Saúde, contando naquela época com ajuda internacional da OPAS, que financiara as primeiras ações estatais já em 1987 (Teixeira, 1997).
84 Scotto e Soares (2000) elencam alguns desses projetos, entendendo-os como antecessores do Aids I: Primeiro
Programa de Saúde de Rondônia (1981), Programa de Aids de São Paulo (1983), Saúde básica no Nordeste I e II (1986), Projeto de controle de mortes endêmicas no Nordeste (1989) e Projeto de controle da malaria na Bacia Amazônica (1989).
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Entrevista concedida por Paulo Teixeira, maio 2005.
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Ou o que pode ser chamado, segundo Mattos et al. (2001), de “o novo paradigma do desenvolvimento”, o “desenvolvimento abrangente”, que passa a considerar enormemente a importância das políticas sociais, ainda que não contrarie a disciplina das políticas econômicas demandadas pelo mercado. Da mesma forma, o Banco Mundial sempre relacionou a epidemia de HIV/Aids como um problema que ultrapassava o âmbito da saúde, considerando-o uma questão relacionada diretamente ao desenvolvimento (Mattos et al., 2001).
Com a pressão, os organismos multilaterais, além de refletirem interesses de grandes capitais internacionais sobre políticas macroeconômicas e setoriais dos países em desenvolvimento, passaram ao longo dos anos a também exercer influência, motivados pela agenda desses novos atores sociais, como por exemplo o movimento ambientalista mundial e outras articulações do que Soares (1998) chamou de “sociedade civil mundial”. A busca por essa nova imagem institucional, mesmo sob ameaça de cortes no orçamento pelo Congresso Americano, leva o Banco a incorporar progressivamente novas diretrizes – impacto ambiental, participação e acesso à informação, entre outras (Soares, 1998).
O resultado se reflete na busca por um novo diálogo com vários de seus opositores e na introdução de uma nova dinâmica junto a governos e organizações da sociedade civil envolvidas no acompanhamento e/ou implementação de projetos por ele financiados (Soares, 1998).
Essa mudança de estratégia do Banco pode ser percebida em documentos por ele publicados. Na introdução do livro de Garrison (2000), o então diretor do BIRD para o Brasil ressalta “o elevado grau de projetos financiados pelo Banco Mundial no Brasil que são canalizados à sociedade civil, mediante fundos de pequenos projetos administrados pelo governo em áreas temáticas como meio ambiente, saúde e pobreza rural”. Também conclui, com bases em experiências bem sucedidas de parceria que “políticas e estratégias de participação da sociedade civil contribuem para o melhor desempenho de projetos de desenvolvimento” e “potencializam seus impactos sociais”.
Ressalta a crescente importância da colaboração “operacional” das ONGs, o que se deve à expansão de sua influência e de seu papel no mundo, bem como ao reconhecimento, pelo próprio Banco, de benefícios específicos trazidos por sua atuação. Se entre 1973 e 1988 apenas seis por cento dos projetos financiados pelo Banco envolviam ONGs, em 1994 essa fatia havia crescido para cinqüenta por cento (TheWorld Bank, 1995).
Parece, também, que o maior enfoque na participação de organizações da sociedade civil denota uma aposta do Banco na capacidade de controle social destas junto aos governos. Se, como mostra Mattos et al. (2000), o Banco evoluiu sua estratégia para ampliar a ação de convencimento sempre que governos se mostrassem reticentes em cumprir suas recomendações, tais organizações poderiam auxiliar nesse processo de negociação e posteriormente, no monitoramento do cumprimento do acordo.
Tal diretriz parece confirmar o contexto de crescimento da importância das ONGs no cenário mundial, reflexo direto de sua atuação, especialmente em países em desenvolvimento,
onde as agências internacionais têm dado preferência às ONGs na alocação de seus recursos (Caccia Bava apud Morales, 1999).87
No Brasil, diversas ONGs montaram a Rede Brasil, para acompanhar e fiscalizar investimentos de organismos multilaterais, e também refletiram sobre a atuação do Banco Mundial:
vale destacar que o Banco, na década de 90, buscou ativamente se aproximar das ONGs, seus mais ardorosos críticos. De um lado, buscou ampliar os canais [...] De outro, buscou, sempre que possível, financiar governos e incentivar que estes financiassem a ação das ONGs. Alguém poderia facilmente ver nesses movimentos uma estratégia de cooptação. Mas, sem dúvida, eles permitiram que, pelo menos retoricamente, o discurso do Banco passasse a incluir várias das reivindicações dos movimentos sociais organizados. (Mattos et al., 2001:11)
Para Soares e Lerroy (1998), essas organizações reconheceram88 que as mudanças em algumas diretrizes dos bancos multilaterais refletiam um longo processo de luta no sentido de torná-los mais permeáveis, transparentes e democráticos, e que não considerar tais ganhos, mesmo parciais, seria desperdiçar uma oportunidade para melhorar a aplicação dos recursos disponíveis para o país.
A partir desse contexto geral, o caso específico do programa brasileiro de combate ao HIV/Aids parece ser um exemplo bem sucedido de resultados concretos obtidos por uma articulação intersetorial (governo, Banco Mundial e sociedade civil organizada) que foi capaz de focalizar suas ações por meio de programas e projetos específicos – em vez de se deter em debates estéreis sobre grandes questões conceituais – e estabelecer e operacionalizar mecanismos formais de diálogo e cooperação operacional (Garrison, 2000):89
A Aids já surge como uma pandemia, portanto como uma questão global, internacional. E esse diálogo com o Banco Mundial é bastante importante porque, por mais que a gente critique e diga que o empréstimo do Banco Mundial engorda a nossa dívida externa e tem vários problemas, ele coloca o Brasil numa agenda internacional
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Especificamente na luta contra a epidemia de Aids, algumas “diretrizes” internacionais dão suporte a esse entendimento. A 42a Assembléia da Organização Mundial de Saúde, em documento de 1989, já havia
reconhecido a importância das ações desenvolvidas pelas ONGs. Da mesma forma, entre 1990 e 1992, o Programa Global de Aids havia estabelecido um programa de apoio a projetos implementados por ONGs (Ministério da Saúde, 2003a; Galvão, 2000).
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A pesquisa de Garrison (2000) por meio de grupos focais com cerca de 85 representantes de diversas entidades do terceiro setor mostrou haver uma imagem negativa do Banco, ligada a grandes projetos de infra-estrutura que pareciam não trazer benefícios à população local. Mas mostra também uma percepção de que o Banco vem adotando políticas positivas de desenvolvimento social.
89 Os empréstimos concedidos ao Brasil estão entre os maiores do Banco na área de controle do HIV/Aids em
e acompanha um determinado nível de discussão que até pouco tempo atrás seguia uma outra linha, ou que era um pouco mais distante.90
No entanto, a opção deliberada do Banco pelas ONGs, ao menos no caso da Aids, parece também refletir uma racionalidade econômica do melhor custo-benefício. Segundo Galvão (2000), a lógica do Banco estaria calcada em duas estratégias: valorização da prevenção – em detrimento de gastos em assistência e tratamento – e envolvimento das ONGs, vistas como mais eficientes para atingir populações mais pobres e estigmatizadas, através, justamente, de ações de prevenção. Não se trata apenas de uma valorização e reconhecimento do trabalho de ONGs, mas há uma lógica econômica que se soma a esta visão.
Coincidência ou não, a experiência brasileira no controle às DST/Aids tornou-se um “case de sucesso”, entre os projetos apoiados pelo Banco Mundial.91 Alguns dos aspectos dessa interação serão descritos no próximo tópico.