Behov for endringskompetanse

lógica econômica e diminuição do tamanho do Estado

Outro argumento mais geral liga a crescente utilização de OSCs na provisão de serviços públicos como possível resposta à crise do Welfare State e ao endividamento público. A transferência de certas atividades às OSCs seria um mecanismo para reduzir o tamanho do Estado e ao mesmo tempo cortar custos. Atividades como serviços sociais e científicos poderiam ser realizadas com mais qualidade e eficiência por organizações públicas não- estatais, recuando o Estado como produtor direto de bens e serviços (Bresser Pereira & Grau, 1998).

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Entrevista concedida por Moisés Taglietta, nov. 2004.

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Segundo Robert Corman (citado por Bresser Pereira e Grau, 1999) um dos diferenciais críticos entre organizações estatais e as públicas não estatais (considerando que ambas servem a propósitos públicos) está justamente no fato de que estas são criadas por cidadãos privados, voluntários, e não por políticos eleitos. São estes cidadãos que criarão as políticas da organização e selecionarão seu pessoal.

A transferência de atividades estatais para organizações públicas não-estatais seria uma solução para descentralizar serviços públicos, mantendo o Estado a responsabilidade financeira e regulatória. A literatura menciona uma redescoberta e interesse renovado nas organizações do terceiro setor, movimento este que estaria fortemente ligado à necessidade de redução de gastos governamentais e à redefinição do papel e das funções do Estado.

Este argumento não é mencionado nas entrevistas e parece não se adequar ao contexto em que a Aids surge e à necessidade de respostas governamentais para combatê-la. O contexto ali proposto pela literatura se refere a serviços anteriormente já realizados pelo Estado por meio de estruturas próprias, as quais se mostravam agigantadas e pouco eficientes.

Um contexto como esse parece se aplicar melhor ao processo de criação das Organizações Sociais (OS), a partir de 1998, por meio do qual o Estado transferiu a essas organizações alguns serviços já executados por ele próprio ou então, logo após a construção de novos equipamentos públicos, repassou a elas a sua gestão, visando maior agilidade e menores custos.142

No caso da Aids, não havia até então estrutura montada nem serviços para atender às necessidades dos que se infectavam, ou seja, não havia “o que transferir” às ONGs. Ao contrário, o surgimento da epidemia mostrou um esforço de aprendizado do próprio Estado, a partir de novas necessidades que surgem, das ações desenvolvidas e da pressão exercida pelas ONGs, e da capacidade de sua estrutura de serviços em responder a essas novas demandas.

Um processo de transferência de atividades como aqui explicitado só estaria presente, a nosso ver, se partíssemos do pressuposto que o governo federal tinha capacidade para realizar as atividades desenvolvidas pelas ONGs, tendo optado por não realizá-las sem uma explicação que justificasse tal decisão, ou ainda, que tal decisão se baseasse em um desejo de redução de gastos ou aumento de eficiência, a partir de estruturas estatais já existentes, o que aqui não parece fazer sentido.

Se analisarmos a evolução do orçamento federal para a área de HIV/Aids, veremos que ele tem um crescimento progressivo, impulsionado até mesmo pelo aporte de recursos do Banco Mundial, de forma que não existia um contexto de redução de gastos governamentais,

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Caso de 15 novos hospitais do estado de São Paulo, cuja administração foi entregue a Organizações Sociais. Segundo Bresser Pereira (2005) seu custo é 25% menor do que o de hospitais similares estatais, e a qualidade do seu serviço tende a ser consideravelmente melhor. É preciso atentar para o fato de que os vários autores e literatura que discutem distintos modelos de provisão de serviços públicos costumam partir de uma ótica de que mercado e terceiro setor, em um dado momento histórico são incentivados ou direcionados (por vezes pelo próprio Estado) a um movimento de substituição da provisão estatal. A questão da Aids possui uma particularidade que necessita ser levada em consideração, no que se refere ao fato de ser algo novo, portanto, ao menos no início da epidemia, não há que se falar em movimento de substituição.

os quais, especialmente no momento da celebração do Aids I, apresentavam forte tendência de alta. 1989 11.870 1990 2.370 1991 1.250 1992 2.870 1993 13.730 1994 76.130 1995 160.000

Quadro 3 – Evolução do Orçamento do PN 1989-1995 (UU$ 1.000,00) Fonte: Ministério da Saúde (1994:3)

Outro argumento pelo qual entendemos não estar presente essa lógica se refere à forma como o governo federal lidou com algumas das recomendações do Banco Mundial para o desenho da política de Aids. Como dissemos anteriormente, o Banco priorizava em sua estratégia de combate ao HIV/Aids as ações de prevenção, em detrimento de gastos com medicamentos para pessoas vivendo com HIV/Aids.

O governo federal poderia ter seguido essa recomendação e colocado mais ênfase no elemento “prevenção” e no apoio às ONGs. No entanto, o desenho do Aids I – e também dos acordos de empréstimo seguintes – contém um forte componente assistencial e gastos consideráveis no aparelhamento da rede pública de saúde e na disponibilização de exames e medicamentos para as pessoas vivendo com HIV/Aids, ainda que representem um alto grau de comprometimento de recursos.

Para o caso do Brasil e da relação com as ONGs, este parece até constituir um ponto contraditório. O Banco, ao mesmo tempo em que defende a valorização do trabalho das ONGs, adota posição divergente em relação a elas, por defenderem gastos em ações de assistência e compra de medicamentos, da mesma forma que o governo federal – política esta que de fato se concretiza.

Portanto, o fato de o governo brasileiro não ter acatado integralmente o modelo proposto pelo Banco na formulação do Aids I nos mostra mais um elemento contra o argumento da transferência de atividades.

Há outros campos da política pública em HIV/Aids que sempre estiveram nas mãos do Estado – conforme mostraremos no capítulo seguinte – e foram sendo por ele desenvolvidos, notadamente a área de assistência e de vigilância epidemiológica. Os depoimentos dos

gestores e os documentos analisados não revelaram nenhuma intenção ou tentativa em transferi-los a outros setores. Percebe-se a intenção de realizar parcerias – por exemplo com universidades, estados, municípios e laboratórios –, mas não se percebe intenção de transferência por motivo de redução de despesas ou ineficiência.

Isso se reflete, por exemplo, na comparação entre o montante de recursos destinados a ONGs e os demais recursos utilizados pelo Estado, notadamente na área de assistência. Ou seja, apesar de o desenho do Aids I ter dado forte ênfase ao trabalho de ONGs, também houve um grande aporte de recursos para atividades do próprio Estado.143 E diversos gestores destacam a preocupação do PN em criar uma estrutura de serviços em HIV/Aids dentro da Rede Pública de Saúde.144

Resta dizer que o Relatório do Banco Mundial sobre o Aids I e II (2004) aponta que um dos objetivos não atingidos nesses projetos foi o de saber quais intervenções funcionam melhor, para que se pudesse decidir futuramente a melhor forma de alocação de recursos. Não há, de fato, nenhum estudo sistematizado que tenha procurado comparar o custo dos projetos de ONGs ao custo de projetos do Estado, o que também não é o objetivo deste trabalho.145146

Não há elementos que nos permitam afirmar que o desejo de reduzir gastos e/ou de transferir tarefas com objetivo de maior eficiência e eficácia no uso do recurso e na prestação de serviços teria sido um motivo para a política de parcerias com as ONGs. A parceria se deu em algumas partes da política, e não em todas, permanecendo sob responsabilidade do Estado uma série de serviços, tanto na regulação como na execução direta.

Além disso, as entrevistas e os documentos nos mostraram um outro conjunto de motivações, que diziam respeito a um reconhecido trabalho já desenvolvido por essas organizações, à ausência de ações semelhantes no âmbito do Estado e à capacidade das ONGs em trabalhar com populações mais vulneráveis a partir de uma estrutura mais flexível.

143

Aspecto ressaltado em entrevista por Vera Menezes, ago. 2005.

144

Aspecto ressaltado em entrevista por Lilia Rossi, out. 2004, e Alexandre Granjeiro, maio 2005.

145_{“While successful in the establishment and support of innovative and targeted prevention interventions, the} project did not carry out studies and evaluations to assess the cost-effectiveness of prevention activities, on which basis future strategic decisions and resource allocation were to have been decided” (2004:11).

146 _{Os estudos existentes referem-se mais ao campo da assistência, na análise dos custos de medicamentos e de}