Departementets vurderinger og forslagforslag

7.7.4.1 Saker der barn har tilknytning til andre stater

Innledning

Gjeldende bestemmelse om lovens virkeområde er innholdsmessig krevende, men følger av nød-vendige tilpasninger i forbindelse med Norges til-slutning til Haagkonvensjonen 1996.⁶¹ Departe-mentet foreslo i høringsnotatet flere språklige og strukturelle endringer for å gjøre innholdet i bestemmelsen mer tilgjengelig. Enkelte instanser, som Justis- og beredskapsdepartementet, mener bestemmelsen blir for deskriptiv og omfattende.

Departementet opprettholder i hovedsak for-slagene til språklige og strukturelle endringer av pedagogiske grunner, men med enkelte tilpasnin-ger for å møte innspillene fra høringen, se lovut-kastet § 1-2. Departementet mener det er helt sen-tralt for aktørene i barnevernet, herunder barne-vernstjenesten og barneverns- og helsenemnda, at regelverket er tilgjengelig og enkelt å forstå.

Departementet viderefører også forslag til enkelte materielle endringer som vil innebære en viss utvidelse av barnevernslovens virkeområde.

Departementet mener endringene samlet sett vil legge bedre til rette for å gi riktig hjelp og beskyt-telse til barn med tilknytning til flere stater. For-slagene omtales nærmere nedenfor.

Barn som har vanlig bosted og oppholder seg i Norge Departementet foreslår å videreføre at når barn har sitt vanlige bosted i Norge og oppholder seg her kan det treffes alle typer tiltak for barnet etter barnevernsloven, se lovutkastet § 1-2 annet ledd.

Departementet foreslår imidlertid enkelte språk-lige endringer for å tydeliggjøre at det ikke bare er lovens tiltaksbestemmelser som gjelder, men alle lovens bestemmelser, herunder generelle prinsipper, ansvars- og betalingsregler og saksbe-handlingsregler. Det foreslås derfor å lovfeste at

«loven gjelder» for barn som har sitt vanlige bosted i Norge og oppholder seg her.

Enkelte instanser ber om en tydeliggjøring av hva som menes med «vanlig bosted». Departe-mentet viser til at «vanlig bosted» er en overset-telse av tilknytningskravet «habitual residence», som følger av Haagkonvensjonen 1996 sine juris-diksjonsregler.⁶² Det følger av konvensjonen at

61 Se Prop. 102 LS (2014–2015).

62 Jurisdiksjonsreglene regulerer hvilken stat som har myn-dighet til å treffe tiltak.

det i utgangspunkt er staten der barnet har «habi-tual residence» som har jurisdiksjon til å treffe nødvendige beskyttelsestiltak. Hvor barnet har sitt vanlige bosted må vurderes konkret i den enkelte sak. Det er myndighetene i den enkelte konvensjonsstat som vurderer hvor barnet har sitt vanlige bosted i forbindelse med spørsmål om å treffe tiltak for barnet eller dersom en anmodning om anerkjennelse og fullbyrdelse er til behand-ling.⁶³ Det vil være av avgjørende betydning for vurderingen hvor barnet faktisk bor til vanlig. I til-legg må det stilles et visst krav til lengden på opp-holdet. Ikke ethvert midlertidig opphold et sted fører til at barnet har fått vanlig bosted der. Som et utgangspunkt vil et barns vanlige bosted være der barnet etter en samlet vurdering har sentrum for sine livsinteresser. Det er de faktiske omstendig-hetene i saken som er avgjørende. I tvilstilfeller kan intensjonen for oppholdet vektlegges. Rele-vante momenter i vurderingen vil være barnets til-knytning til landet, varigheten av oppholdet, fami-liens tilknytning og tilhørighet og barnets nett-verk.⁶⁴

Departementet foreslår at det også tydeliggjø-res at «loven gjelder» for barn som oppholder seg i Norge og som er flyktninger, internasjonalt for-drevne, eller når barnets vanlige bosted ikke lar seg fastsette. Også for denne gruppen barn vil alle lovens bestemmelser komme til anvendelse.

Barn som har sitt vanlige bosted i Norge og oppholder seg i en annen stat

Departementet understreker at barnevernstje-nesten har plikt til å gjennomgå bekymringsmel-dinger og åpne undersøkelsessak på vanlig måte i saker der barn med vanlig bosted i Norge opphol-der seg i en annen stat. Hvilke typer unopphol-dersøkel- undersøkel-ser som skal iverksettes må likevel vurderes ut fra situasjonen i den enkelte sak. Barnevernstje-nesten kan undersøke barnets omsorgssituasjon i Norge før barnet reiste ut av landet, og innhente opplysninger fra for eksempel barnehage, skole, familie og andre relevante personer og tjenester i Norge. Videre kan barnevernstjenesten kontakte utenlandske myndigheter i det landet barnet opp-holder seg og be om informasjon.⁶⁵ Det er kun begrensninger i hvilke typer tiltak som kan treffes

når barn har sitt vanlige bosted i Norge, men opp-holder seg i en annen stat.

Gjeldende bestemmelse om barneverns-lovens virkeområde innebærer at det kan treffes vedtak om omsorgsovertakelse og tvangsopphold på institusjon for barn med alvorlige atferds-vansker når barn har sitt vanlige bosted i Norge, men oppholder seg i en annen stat. Dette foreslås videreført. Barnevernstjenesten har imidlertid i dag ikke plikt til å tilby foreldre som oppholder seg i Norge hjelpetiltak når et barn oppholder seg i en annen stat. Departementet har likevel presi-sert at barnevernstjenesten kan og bør gi bistand til foreldre for å få barnet hjem. Departementet mener flere hensyn taler for en utvidelse av barnevernslovens virkeområde slik at barne-vernstjenesten skal tilby foreldre hjelpetiltak når et barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat og har særlig behov for hjelp.

Når barnevernstjenesten kan fremme sak om omsorgsovertakelse, bør den også kunne prøve ut mindre inngripende tiltak i samarbeid med forel-drene. Dette er i tråd med minste inngreps prin-sipp og godt barnevernsfaglig arbeid. Å forsøke hjelpetiltak for å få barnet hjem, kan bidra til at situasjonen ikke eskalerer og at det ikke blir behov for mer inngripende tiltak på sikt. Departe-mentet mener derfor barnevernstjenesten bør ha plikt til å tilby hjelp til foreldre som oppholder seg i Norge, selv om barnet oppholder seg i en annen stat når vilkårene for hjelpetiltak er oppfylt, det vil si at barnet har særlig behov for hjelp, jf. lovutkas-tet § 3-1. Det er foreldrene som har omsorgsan-svaret for barnet og som i utgangspunktet kan bestemme hvor barnet skal bo. Å arbeide med for-eldrene kan derfor være et effektivt tiltak for å hjelpe barnet hjem og et tiltak som bør benyttes før det tas i bruk tvangstiltak. Samtidig er det i noen situasjoner foreldrene selv som har sendt barnet til utlandet, og som er grunnen til at barnet har særlig behov for hjelp. Dette kan gjøre det krevende for barnevernstjenesten å motivere for-eldrene til å motta hjelp fra barnevernstjenesten eller andre norske myndigheter som kan bidra til å få barnet hjem. Departementet mener imidlertid det er viktig at slike saker forsøkes løst i samar-beid med foreldrene, jf. også lovutkastet § 1-9.

Barnevernstjenesten bør gå i dialog med forel-drene og informere om hva slags hjelp barnever-net eller andre tjenester kan bistå med. Dette kan også gi bedre grunnlag for å hjelpe barnet og for-eldrene når barnet returnerer til Norge.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre bestemmelsen om lovens virkeom-råde slik at barnevernstjenesten får en plikt til å

63 Dette innebærer at andre konvensjonsstater kan tolke bar-nets vanlige bosted ulikt fra norske myndigheter.

64 Det er gitt en omtale av «habitual residence» i Prop. 102 LS (2014–2015), se kapittel 3.3.

65 Se Prop. 102 LS (2014–2015) side 86.

tilby foreldre i Norge hjelpetiltak selv om barnet oppholder seg i en annen stat, når vilkårene for hjelpetiltak etter lovutkastet § 3-1 er oppfylt, se lovutkastet § 1-2 tredje ledd. Høringsinstansene støtter også at det innføres en slik plikt. En forut-setning for at barnevernstjenesten skal ha plikt til å tilby hjelp er at foreldrene oppholder seg i Norge og at tiltaket kan iverksettes i Norge.

Departementet understreker at norske barne-vernsmyndigheter ikke har anledning til å utøve offentlig myndighet på andre staters territorium.

Videre må hjelpetiltak rettet mot foreldrene anses som et egnet hjelpetiltak ut fra barnets behov. Bar-nevernstjenesten skal i slike tilfeller gå i dialog med foreldrene og tilby råd, veiledning og eventu-elt andre hjelpetiltak. Bestemmelsen er særlig aktuell når et barn er sendt ut av landet mot sin vilje og utsettes for tvang eller negativ sosial kon-troll, men den er ikke begrenset til disse tilfellene.

Bestemmelsen kan også komme til anvendelse når et barn er på ferie alene i en annen stat eller i forbindelse med et midlertidig skoleopphold.

Departementet mener av de samme grunner at barnevernstjenesten også bør kunne fremme sak for nemnda om pålegg om hjelpetiltak når barnet oppholder seg i en annen stat. Nemnda kan pålegge ulike former for hjelpetiltak, jf. lovut-kastet § 3-4. En adgang til å pålegge hjelpetiltak kan bidra til at foreldrene forstår alvoret i situasjo-nen og henter barna hjem. Det kan imidlertid være krevende å gjennomføre og få resultater av et pålegg om for eksempel omsorgsendrende hjelpetiltak i hjemmet hvis foreldre ikke ønsker hjelp. Gjennom motivasjon, opplysning og tilrette-legging av tiltakene kan det likevel være mulig å fjerne motviljen, slik at tiltakene får en effekt og gjør foreldrene i stand til å endre sin omsorgs-praksis. I noen tilfeller vil imidlertid en sak om pålegg om hjelpetiltak kunne ha motsatt effekt, ved at foreldre ikke vil hente barnet hjem i frykt for ytterligere inngrep fra barnevernet. Departe-mentet mener barnevernstjenesten bør ha mulig-het til å fremme sak om pålegg av hjelpetiltak, men det må foretas en grundig vurdering i den enkelte sak av om tiltaket vil kunne ha ønsket effekt.

Bufdir har bedt departementet vurdere om lovens virkeområde også bør utvides til situasjo-ner hvor et barn verken har vanlig bosted eller oppholder seg i Norge, men der samværsforelder i Norge kan ha behov for hjelpetiltak. Departe-mentet viser til det ikke er noe i veien for at barne-vernstjenesten tilbyr en forelder veiledning forut for samvær med barnet, men mener på nåvæ-rende tidspunkt det ikke er grunnlag for å foreslå

en plikt til å tilby hjelpetiltak i slike situasjoner. Et slikt forslag har ikke vært på høring.

Barn som har sitt vanlige bosted i en annen stat og oppholder seg i Norge

Etter gjeldende rett kan det treffes akuttvedtak og hjelpetiltak når barn som oppholder seg i Norge har sitt vanlige bosted i en annen stat. Det kan ikke treffes mer langvarige tiltak som omsorgs-overtakelse og tvangsplassering på atferdsinstitu-sjon. Dette er i samsvar med jurisdiksjonsreglene i Haagkonvensjonen 1996. Departementet under-streker at loven som sådan gjelder når barn har sitt vanlige bosted i en annen stat, men oppholder seg i Norge, herunder regler om ansvarsdeling, betalingsansvar, plikten til å gjennomgå meldin-ger og åpne undersøkelsessak. Det er kun begrensninger i hvilke tiltak som kan treffes.

Dersom barnevernstjenesten vurderer at et barn som har vanlig bosted i en annen konven-sjonsstat har behov for et langvarige beskyttelses-tiltak, som vedtak om omsorgsovertakelse, må norske myndigheter kontakte myndighetene i barnets hjemstat med anmodning om å følge opp barnet. Alternativt kan norske myndigheter be om at jurisdiksjonen i saken overføres til Norge.

Haagkonvensjonen 1996 gir regler for samarbeid og informasjonsutveksling mellom konvensjons-stater. Det er viktig at barnevernstjenesten kon-takter Sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 i Bufdir for bistand i slike saker. Hvis barnet kommer fra en stat som ikke er tilsluttet Haagkon-vensjonen 1996, er denne staten ikke forpliktet til å samarbeide med norske myndigheter. Det kan derfor være krevende å få i stand nødvendige beskyttelsestiltak for barnet. Også i disse sakene må barnevernstjenesten vurdere om det er for-svarlig og til barnets beste å sende en anmodning til barnets hjemstat om å følge opp barnet. Før det sendes en slik anmodning, må barnevernstje-nesten kontakte Sentralmyndigheten for Haag-konvensjonen 1996 som også kan rådføre seg med Utenriksdepartementet. Dersom det er truffet akuttvedtak kan vedtaket vare i opptil seks måne-der hvis det sendes en anmodning til bostedssta-ten om å treffe beskyttelsestiltak eller om overfø-ring av jurisdiksjon etter Haagkonvensjonen 1996, jf. lovutkastet § 4-2 fjerde ledd. Dette gir barnet nødvendig beskyttelse samtidig som norske myndigheter får tid til å komme i kontakt med myndighetene i staten barnet har sitt vanlige bosted for å avklare hvordan barnet skal følges opp videre.

Departementet opprettholder at barnevernet ikke bør ha hjemmel til å treffe alle typer beskyt-telsestiltak dersom staten der barnet har sitt van-lige bosted ikke følger opp en anmodning om beskyttelsestiltak fra norske myndigheter eller det ikke er forsvarlig å kontakte myndighetene.

Dette ville ikke vært i samsvar med fordelingen av statenes jurisdiksjon etter Haagkonvensjonen 1996. Det videreføres derfor i lovutkastet § 1-2 fjerde ledd at for barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i en annen stat, kan det treffes vedtak om hjelpetiltak, vedtak om akut-tiltak og vedtak om frivillig opphold i atferdsinsti-tusjon etter § 6-1, samt vedtak om plassering på institusjon etter § 6-6 når det er fare for menneske-handel. Departementet viser imidlertid til at nor-ske myndigheter etter barnekonvensjonen er for-pliktet til å gi barn i Norge nødvendig beskyttelse.

Dersom det går en viss tid og det ikke er mulig å få en avklaring med den andre staten om oppføl-ging av barnet, vil dette kunne innebære at barnet anses for å ha fått vanlig bosted i Norge, eller at barnets vanlige bosted ikke anses for å la seg fast-sette, slik at Norge vil ha jurisdiksjon i saken.

Dette gjelder enten barnet har hatt vanlig bosted i en stat som har tiltrådt Haagkonvensjonen 1996, eller en stat utenfor konvensjonssamarbeidet.

7.7.4.2 Folkerettsreservasjon

Departementet opprettholder forslaget om å innta en generell folkerettsreservasjon i bestemmelsen om lovens virkeområde, se lovutkastet § 1-2 femte ledd. Forslaget innebærer en presisering av gjel-dende rett, og inntas i loven av pedagogiske grun-ner. Forslaget omfatter alle Norges folkerettslige forpliktelser, men departementet viser særskilt til Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av 1961 og Wien-konvensjonen om konsulært sam-kvem av 1963. Også Haagkonvensjonen 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn er en sentral folke-rettslig forpliktelse i barnevernssaker. Konvensjo-nen er omtalt ovenfor i kapittel 7.7.1.1 og 7.7.4.1.

Immunitet og ukrenkelighet for diplomatiske representanter og deres familiemedlemmer

I Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av 1961 er det gitt immunitets- og ukrenkelighets-regler som vil få betydning i barnevernssaker som gjelder diplomatiske representanter og deres familier. Det vises blant annet til at en diplomatisk representant nyter immunitet i sivile og

adminis-trative saker, jf. artikkel 31 nr. 1. Videre følger det av artikkel 29 at en diplomatisk representants per-son er ukrenkelig. Denne ukrenkelighetsregelen innebærer et forbud mot all bruk av makt mot den diplomatiske representantens person. Regelen er i utgangspunktet absolutt, og unntak kan bare ten-kes der det foreligger en umiddelbar fare for liv og helse eller for å stanse pågående lovbrudd. En diplomatisk representants private bolig er også ukrenkelig, jf. artikkel 30. Dette innebærer at offentlige tjenestemenn ikke kan ta seg inn i boligen uten samtykke fra ambassadens leder, og undersøkelse ved besøk i hjemmet etter barne-vernsloven kan ikke gjennomføres uten slikt sam-tykke. Etter artikkel 31 nr. 2 er en diplomatisk representant ikke forpliktet til å opptre som vitne i en sak. Det følger videre av artikkel 31 nr. 3 at ingen tvangsfullbyrdelse kan foretas mot en diplo-matisk representant. På dette grunnlag er også politiet avskåret fra å yte bistand til gjennomføring av undersøkelser og til fullbyrdelse av vedtak, jf.

utkast til ny barnevernslov § 12-10. Immunitets-regelen innebærer også at innkallinger, begjæring om tiltak og andre saksdokumenter, ikke kan sen-des eller forkynnes den diplomatiske representan-ten, men må sendes om diplomatiske kanaler.

Immunitetsreglene gir imidlertid ikke noe forbud mot å foreta undersøkelser og andre saksbehand-lingsskritt som ikke anses å krenke immunitets- og ukrenkelighetsreglene.

Det vises til at immunitetsregelen i artikkel 31 og ukrenkelighetsreglene i artikkel 29 og 30 også gjelder for den diplomatiske representants fami-liemedlem som tilhører vedkommende sin hus-stand, jf. artikkel 37 nr. 1.

Immunitets- og ukrenkelighetsreglene forval-tes ikke av den enkelte som har rettigheter etter reglene, men av den senderstaten som vedkom-mende representerer. Den enkelte kan derfor ikke selv samtykke til tiltak i strid med immuni-tets- eller ukrenkelighetsreglene, og avkall på immunitet og ukrenkelighet må eventuelt innhen-tes fra senderstaten gjennom diplomatiske kana-ler.

Også Wienkonvensjonen om konsulært sam-kvem av 1963 har bestemmelser om ukrenkelighet og immunitet som gjør seg gjeldende for utsendt personell ved utenlandske konsulater i Norge.

Konsulær bistand i barnevernssaker i Norge som involverer utenlandske borgere

I barnevernssaker i Norge som involverer uten-landske borgere, kan utenuten-landske ambassader og konsulater (utenriksstasjoner) gi konsulær

bistand til sine borgere. Konsulær bistand gis innenfor rammen av Wien-konvensjonen om kon-sulært samkvem, eventuelt andre konsulæravta-ler. Foreldre og barn som er utenlandske borgere har rett til å få konsulær bistand. Departementet viser til at barnevernstjenesten må informere om denne retten. Departementet understreker imid-lertid at det er foreldre og barn som har en rett til å la seg bistå av sin utenriksstasjon, og at dette ikke er en rett for utenriksstasjonen som sådan.

Tidlig konsulær kontakt i barnevernssaker kan i mange tilfeller bidra til sakens opplysning og iva-retakelse av barnets kulturelle og språklige behov. Det vises også til barnevernets plikt til å ta hensyn til barns etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i barnevernssaker, se proposi-sjonens kapittel 7.4 og lovutkastet § 1-8.

Dersom foreldre eller barn ønsker bistand fra en utenriksstasjon bør barnevernstjenesten som den klare hovedregel tilrettelegge for det. Wien-konvensjonen om konsulært samkvem må imid-lertid tolkes i lys av andre og senere folkerettslige forpliktelser, herunder FNs barnekonvensjon.

Utenriksstasjoners mulighet til å ivareta egne bor-geres interesser i Norge må også skje innenfor rammen av norsk lov, blant annet barneverns-loven og forvaltningsbarneverns-loven. Det må foreligge tungtveiende grunner dersom barnevernstje-nesten skal nekte foreldre eller barn å ha med seg en konsulær representant for å ivareta sine interesser i saken. Dersom barnevernstjenesten vurderer at det foreligger tungtveiende konkrete omstendigheter som tilsier at konsulær deltakelse på møter mv. ikke vil være til barnets beste, bør barnevernstjenesten begrunne dette overfor uten-riksstasjonen. Det bør i så fall samtidig tilretteleg-ges for at konsulær bistand i saken kan gis på annen måte.

I saker der utenlandske myndigheter yter kon-sulær bistand i en barnevernssak, er det viktig at barnevernstjenesten legger til rette for et godt samarbeid med disse myndighetene. Samtidig må samarbeidet mellom barnevernstjenesten og de utenlandske myndighetene skje innenfor reglene om taushetsplikt. Taushetsplikten er ikke til hin-der for at barnevernstjenesten eller andre barne-vernsmyndigheter gir opplysninger om en kon-kret barnevernssak etter samtykke fra dem opp-lysningene gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr.

1. Dette innebærer at dersom foreldre eller barn ønsker konsulær bistand fra utenlandske myndig-heter kan barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger til disse myndig-hetene etter samtykke fra dem opplysningene gjelder. Taushetsplikten er heller ikke til hinder

for at opplysninger brukes i forbindelse med saks-forberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjø-relsen, oppfølgning og kontroll, jf. forvaltningslo-ven § 13 b nr. 2.

Barnevernssaker som involverer utenlandske borgere kan være særlig krevende og komplekse, og kan stille store krav til samarbeid mellom flere instanser. I enkelte saker blir Utenriksdeparte-mentet involvert i saken, for eksempel hvis uten-landske myndigheter kontakter departementet om saken. Taushetsplikten er ikke til hinder for at barnevernstjenesten og andre barneverns-myndigheter gir opplysninger til Utenriksdeparte-mentet etter samtykke fra partene, eller dersom formidling av opplysninger er nødvendig for å iva-reta oppgaver etter barnevernsloven, jf. lovutkas-tet § 13-1 tredje ledd, som viderefører § 6-7 tredje ledd i dagens barnevernlov.

Håndtering av barnevernssaker på tvers av landegrenser

For å sikre en enhetlig håndtering av barneverns-saker på tvers av landegrenser, er det en klar for-del om barnevernstjenestene forholder seg til ett kontaktpunkt. Bufdir er norsk sentralmyndighet for Haagkonvensjonen 1996, og har en nøkkel-rolle i det løpende konvensjonssamarbeidet.

Direktoratet er et sentralt kontaktpunkt for barne-vernstjenestene og andre barnevernsmyndig-heter i barnevernssaker der barn har tilknytning til andre land.

Bufdir har ansvaret for å veilede norsk barne-vernstjeneste og bistår barnebarne-vernstjenesten i dia-logen med utenlandske sentralmyndigheter i kon-vensjonssaker. Utenrikstjenesten, det vil si både Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene, vil også ofte kunne ha en rolle i barnevernssaker ved at det ytes konsulær bistand til norske borgere i utlandet, jf. utenrikstjenesteloven § 1 og Meld.

St. 12 (2010–2011) – Bistand til nordmenn i utlan-det. Bufdir har ansvaret for å veilede norsk barne-vernstjeneste og motta og vurdere videresending av eventuelle bekymringsmeldinger til utenlandsk barnevern også i ikke-konvensjonssaker. I saker utenfor konvensjonssamarbeidet sender direkto-ratet bekymringsmeldinger videre til Utenriksde-partementet og ber om bistand til formidling til utenlandsk barnevernstjeneste. Utenriksdeparte-mentet har det overordnede ansvaret for å vur-dere om og hvor bekymringsmeldingen skal sen-des. Etter Norges tiltredelse til Haagkonvensjo-nen 1996 har norske myndigheter en plikt til å oversende bekymringsmelding til andre stater ved alvorlig bekymring for et barn som oppholder