Demokratisk styring

Utvalget viser til at kommunene har et helhetlig ansvar for barn og unges oppvekstsvilkår, og at behovet for samhandling mellom de ulike tjenestene er stort. Utvalget mener det er

en ulempe at finansieringssystemet i dag mangler mekanismer som i tilstrekkelig grad stimulerer til eller belønner satsing på kvalitet i barnehagene ut over nasjonale krav.

Utvalgets flertall mener det er en ulempe at dagens finansieringssystem medfører et demokratisk underskudd i kommunenes styring av eget tjenestetilbud.

Regelverket er sentralt utformet, noe som bidrar til et likeverdig tilbud til barna. Det overlater imidlertid ikke tilstrekkelig styring med sektoren til lokaldemokratiet.

Oppfyllelsen av retten til plass i barnehage er en lovpålagt oppgave for kommunen, på linje med annen utdanning, samt helse- og omsorgstjenester.

Det er en ulempe for kommunene at finansieringsmodellen for barnehager er annerledes enn for andre velferdstjenester kommunene har ansvaret for. Flertallet viser til regjeringens prinsipper og retningslinjer for statlig styring med kommunene, jf.

kommuneloven, og mener dagens finansieringssystem for private barnehage ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til nærhetsprinsippet og det finansielle ansvarsprinsippet.

Flertallet viser til at det finansielle ansvarsprinsipp betyr at det faglige og det økonomiske ansvaret legges til samme forvaltningsnivå. Dette fremmer kostnadseffektive løsninger ved at den som har beslutningsmyndighet også bærer kostnadene ved beslutningen. Når det finansielle ansvarsprinsippet kombineres med økonomisk rammestyring, forsterkes insentivene til effektiv ressursbruk siden kommunen beholder eventuelle produktivitets- og effektiviseringsgevinster. Nærhetsprinsippet innebærer at offentlige oppgaver i stor grad legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Det må være gode grunner for ikke å legge en oppgave nær innbyggerne.

Flertallet mener det faglige ansvaret i for liten grad er koblet med det økonomiske ansvaret og at effektiviseringsgevinstene i for liten grad beholdes i kommunene. Dette svekker den lokaldemokratiske styringen med barnehagesektoren og mulighetene for samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk.

Barnehageloven § 16 angir hvilke barn som har rett til barnehageplass. Private barnehager står fritt til å tilby barnehageplass til barn uten rett til plass, og kreve kommunal finansering for disse barna fra og med lokalt eller nasjonalt fastsatte telledatoer. Flertallet mener dette svekker den kommunale styringen med barnehagesektoren.

Flertallet viser til at dagens system gir få insentiver til lokale satsinger i den enkelte kommune, da det øker tilskuddene til private uten at disse er pliktige til å gjennomføre tilsvarende tiltak. Dersom en kommune for eksempel ønsker å ha høyere pedagogtetthet eller bemanning i barnehagene, har den ingen mulighet til å pålegge private barnehager samme krav selv om tilskuddet, alt annet likt, til de private vil øke. Et

annet eksempel er at det er forventning om at eier bidrar med egne midler til kompetanseheving. Hvis en kommune legger inn midler til dette, vil det utløse tilskudd til de private barnehagene, uten at de kan forpliktes til å bruke de økte tilskuddsmidlene på kompetanseheving. Flertallet mener denne type begrensninger på helhetlige lokale satsinger på barn og unges oppvekstsvilkår er en ulempe ved dagens finansieringssystem.

Utvalgets mindretall påpeker at barnehagesektoren har en historie og oppbygging som skiller den fundamentalt fra annen offentlig finansiert velferd. Mindretallet mener det er en ulempe at finansieringssystemet i dag har for få mekanismer som i tilstrekkelig grad stimulerer til eller belønner satsing på kvalitet ut over nasjonale krav. Likeledes er det en ulempe ved dagens finansieringsordning at kommunene er forpliktet til å gi fullt tilskudd også dersom en privat barnehage ikke kan dokumentere gode lønns- og pensjonsvilkår for sine ansatte.

Mindretallet mener finansieringssystemet bør innrettes slik at det blir mer tydelig hvordan kommunen kan sette lokale krav til de private barnehagene, forutsatt at de forpliktes til å sørge for samtidig finansiering av slike krav. Mindretallet viser i den sammenheng til Kvalitets- og mangfoldsmodellen for finansiering av private barnehager, som det redegjøres for i kapittel 8.2.

Mindretallet mener statens og kommunenes styring med barnehagesektoren allerede er stor. Gjennom blant annet barnehageloven, rammeplanen, bemanningsnorm og pedagognorm har staten gitt kommunene og barnehagene klare føringer om hvilken kvalitet som forventes. Kommunene er reguleringsmyndighet, og styrer etableringer generelt gjennom areal- og reguleringsplaner. I tillegg må man ha vedtak fra kommunen for rett til finansiering for å starte barnehage. Uten vedtak om finansiering, blir det ingen nye eller utvidede tilbud i private barnehager.

Kommunene har også tilsyn med barnehagenes innhold. Dersom en barnehage ikke oppfyller lovkrav om innhold og kvalitet, kan kommunen i ytterste konsekvens stenge barnehagen.

Mindretallet mener det er problematisk at kommunen både er barnehagemyndighet og barnehageeier, og at det er store utfordringer med kommunens forståelse og utøvelse av rollene som barnehagemyndighet og barnehageeier. Dette gjelder særlig i små kommuner. I Trøndelagforsknings spørreundersøkelse i barnehagesektoren fra 2018, går det frem at i 40 prosent av kommunene utføres myndighetsrollen og eierrollen av samme ansatt. Dette innebærer i praksis at kommunen kan bruke sin innflytelse som barnehagemyndighet for å fremme interessene til de kommunale barnehagene på bekostning av de private barnehagene og på bekostning av familienes interesser.

Problemet er søkt løst i § 11 i barnehageloven, hvor kommunene fra 2021 har plikt til å holde myndighetsoppgaver adskilt fra oppgavene som barnehageeier. Hvordan bestemmelsen vil fungere i praksis er dermed ukjent. Foruten at myndighets- og eierrollen i mange tilfeller utøves av samme person i kommunen er mindretallet kritisk til at antall kommuner som ikke har ført tilsyn med noen barnehager, verken private eller kommunale, har økt fra 105 kommuner i 2013 til 190 kommuner i 2020. Dette er stikk i strid med samfunnets krav til åpenhet og innsyn i barnehagene, som har økt betydelig i samme periode.