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Num primeiro momento serão apresentados os principais ministros no Governo Lula e seus perfis. Depois será feita uma análise dos agentes relevantes do setor elétrico, com o objetivo de compreender como as propostas culturais dos grupos dirigentes permearam as transformações especificamente no setor elétrico.

Entender as instituições e o perfil dos agentes do setor elétrico ajudará a entender por quais meios as usinas hidroelétricas como Belo Monte e Jirau foram viabilizadas, bem como será possível traçar, posteriormente, alguns paralelos entre os perfis dos agentes.

Segundo Dimaggio e Powell (1983), o processo de estruturação institucional consiste de quatro elementos: um aumento da amplitude de interação entre organizações presentes no campo; a emergência de estruturas de dominação e padrões de coalizão interorganizacional claramente definidos; um aumento do volume de informação com a qual as organizações de um campo tem que lidar e o desenvolvimento de uma consciência mútua entre os participantes de um grupo de organizações, de que eles estão envolvidos num empreendimento comum.

O novo modelo institucional do setor elétrico e o arcabouço de financiamento já estavam previstos no programa de Governo do Partido dos Trabalhadores (PT), intitulado "Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o Brasil". De maneira geral, o programa apontava a possibilidade de revisão das privatizações; alterar o marco regulatório das agências reguladoras e resgatar o poder de fiscalização e controle público; realizar um planejamento de longo prazo coordenando investimentos públicos e privados; manter a presença de estatais em setores nos quais elas ainda apresentavam relevância e, ao investimento público, caberia a ampliação da oferta de bens públicos e remover os obstáculos ao investimento privado.

Especificamente para o setor elétrico, a gênese do novo modelo veio do documento "Diretrizes e linhas de ação para o setor elétrico brasileiro", publicado pelo Instituto Cidadania (atual Instituto Lula), como parte do programa setorial de governo do então

43 candidato a presidência que deu nome à instituição. Esse documento evidencia a emergência de um novo grupo que se contrapõe às visões do grupo anterior, o qual pautava as políticas no setor elétrico. Além deles, serão levantados também os agentes do Comitê de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico, os quais apontaram os motivos da crise energética e posteriormente ocuparam cargos relevantes no novo modelo.

Douglas (1998) chama a atenção de que um grupo latente não pretende construir o estilo de pensamento que mantém a forma da organização, pois ele é um produto coletivo. Além disso, as acusações também podem fortalecer um padrão de crença. Muitas dessas seqüências aprisionam os agentes em caminhos que não necessariamente escolheram. Porém, uma vez que aceitamos que as pessoas classificam segundo Douglas (1998), pode-se afirmar que a classificação pessoal possui algum grau de autonomia. As pessoas, individualmente, fazem escolhas no interior das classificações, podendo levar em conta também que as emoções e a cognição individuais são institucionalizadas em formas sociais.

Dentro de um contexto concreto de uma crise energética, era necessário um posicionamento concreto e contrário por conta da eleição que se aproximava. Dessa maneira, as diretrizes para o setor elétrico, fruto de reuniões, estudos e seminários realizados com a participação dos autores, se contrapôs discursivamente ao modelo de mercado adotado no governo Cardoso, propondo o tratamento da eletricidade como serviço público, a volta da Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS)26 ao controle público, reformas institucionais e parcerias público privadas.

O mesmo relatório chama a atenção de que um novo modelo não poderia ser confundido com uma volta ao tipo de setor elétrico estatal que existia ao final dos governos militares e nem nos mesmos moldes do desenvolvimentismo de Vargas, embora guarde algumas semelhanças e diferenças que serão posteriormente apontadas, de maneira a posicionar as políticas de Estado sob o Governo no período de 2003-2012.

Um ponto interessante indicado nas “Diretrizes” é o argumento de que é desejável que nos capitais sociais das empresas privadas predominem recursos de origem brasileira (inclusive fundos de pensão), para evitar a emissão de divisas ao exterior. Além disso, chama- se atenção também para o fato de que esse relatório concordou com alguns pontos e se contrapôs a outros do Relatório de Progresso nº 2 do Comitê de Revitalização do Modelo do Setor elétrico de 2001, justificando que, apesar de fazer reconhecimentos acertados sobre a

26 _{É responsável pela segurança do sistema, controlando os acionamentos de hidroelétricas e termoelétricas, bem} como as linhas de transmissão, com a função de acompanhar o sistema para evitar falhas

44 crise, os autores desse relatório mantinham pontos tais como: a produção independente prioritariamente; desverticalização; o Mercado Atacadista de Energia (MAE) 27 indutor dos investimentos futuros; garantia do suprimento definida pelo mercado; proposta de continuação das privatizações após um intervalo e manutenção do ONS como organização privada.

Segundo os autores das diretrizes do programa de Governo, o novo modelo propõe: concessão de serviço público; não desverticalização; mercado apenas para ajuste no curto prazo; garantia pré-determinada; programa de parceria com o setor privado; retomada de financiamento do BNDES às estatais e organização pública do ONS.

Os autores das diretrizes fizeram também uma crítica à consultoria Coopers&Lybrand, relatando que o modelo de desregulamentação era inadequado ao sistema hidroelétrico, desconsiderando o sistema interligado, colocando as usinas em competição simples, problema esse que teria sido corrigido no modelo feito pelos engenheiros da Eletrobrás. Segundo o relatório, o erro estaria relacionado ao fato de que a consultoria atuava em países com sistemas predominantemente termoelétricos.

Segundo Douglas (1998), como se trata de um processo contínuo, a experiência passada é encapsulada nas regras de uma instituição, de forma a agir como um guia daquilo que se espera do futuro, e quanto mais abrigam expectativas, menores são as incertezas.

Tal princípio estabilizador é a naturalização das classificações sociais, em que uma coerção apresenta muitas vezes classificações duais, as quais podem sofrer questionamentos. Portanto, o processo relacionado ao novo modelo do setor elétrico é encarado dentro desse contexto, em que muito foi herdado de pensamentos institucionais anteriores, porém as falhas deram legitimidade para a alteração do papel de algumas instituições chave no setor como o CNPE e a ANEEL, e abertura para a criação da EPE e CMSE.

As "Diretrizes" do setor elétrico estão em consonância com o Programa do Partido dos Trabalhadores, o qual prega o crescimento econômico, geração de empregos, distribuição de renda e inclusão social. É difícil imaginar que o objetivo do governo Cardoso não fosse semelhante, em última análise, porém os enquadramentos culturais (valores morais atribuídos as práticas econômicas, limitações culturais das finanças e as práticas de coalizão na sociedade civil) são distintos e levaram a focos e realidades empíricas muito distintas na relação do Estado com o mercado e com a sociedade.

27 _{O MAE foi criado no Plano de Reestruturação do Setor Elétrico (RESEB), no Governo Cardoso, para ser o} local de negociação da energia elétrica no mercado livre

45 Na questão ambiental, o relatório chama a atenção para a priorização da hidroeletricidade em detrimento da termoeletricidade. Além da justificativa de menores emissões de gases, é curioso que se chame a atenção para o fato de que já estava consolidado um ramo de produção de equipamentos, criaram-se empresas de construção, formaram-se milhares de engenheiros e técnicos e que as políticas ditas neoliberais estariam dilapidando esse patrimônio tecnológico e industrial, pois a tendência dos novos controladores seria importar equipamentos e contratar empresas de engenharia de seus países.

A questão, portanto, passa por uma defesa relacionada à burocracia dirigente e seu capital tecnológico acumulado, que busca legitimidade em função das correntes históricas consolidadas, com destaque a novidade das justificativas ambientais.

Em um estudo sobre as origens do setor elétrico americano, Granovetter e McGuire (1998) comentam que a formação do setor naquele país começou por volta de 1880 e atingiu a estabilidade por volta de 1925, sendo apenas uma forma entre várias possíveis e que não foi necessariamente a mais técnica e eficiente economicamente. Essas técnicas resultaram de compartilhamento de entendimentos, conexões sociais, condições organizacionais e oportunidades históricas avaliadas por esses atores.

O instrumento desse sucesso foi o uso de recursos pessoais e organizacionais para causar uniformidade através das regiões nos Estados Unidos. As novas formas modificaram o ambiente para formas compatíveis com suas necessidades. Através da análise dos atores, Granovetter e McGuire (1998) descobriram que o setor foi construído por uma rede de atores identificável e fatores sociais, incluindo envolvimento dos tomadores de decisão em várias firmas (interlocking entre corporações), amizades pessoais e animosidades guiaram e ajudaram a esconder as ineficiências técnicas e econômicas. Havia sistemas descentralizados em que as pessoas podiam vender excedente, no uso de argumentos plausíveis sobre eficiência, porém uma série de normas bloqueou essa possibilidade.

Sobre a participação pública no setor elétrico nos Estados Unidos, dentro da Federação Cívica Nacional (NCF), estavam sendo levantadas as vantagens da propriedade pública. Vários membros das "seis cidades" e da General Eletric, além de empresários de peso do setor como Insull e Charles Edgar tornaram-se membros do comitê de estudos e introduziram vieses anti-públicos e, apesar de encontrarem dados mais favoráveis às empresas públicas do que às empresas privadas, o NCF adotou provisões específicas de Insull e seu círculo, favorecendo o papel apenas de regulação do Estado que protege investidores, contra

46 alternativas descentralizadas de geração e distribuição de energia e recompensando empresas com mais acesso a investimentos de capital público (GRANOVETTER E MCGUIRE, 1998).

Esses padrões, processos e relacionamentos se tornaram institucionalizados em organizações formais, alianças institucionais, práticas padronizadas e normas das indústrias. Em outras indústrias tais padrões foram embarcados como normas. Nesse ponto, uma nova rede social de líderes de empresas tem o potencial de redefinir e reconstruir uma nova indústria baseada em vários elementos velhos.

A análise do setor elétrico brasileiro da presente pesquisa buscará dar algumas contribuições também nesse sentido, relacionada à defesa da manutenção do modelo de hidroelétricas, em detrimento de outras fontes que se apresentam como alternativa (sobretudo eólica), além de evidenciar o tipo de modelos de produção que já herdamos técnica e normativamente. Falar dessas origens ajuda a compreender a herança do modelo centralizado que temos hoje no Brasil.

Para compreender a política de Estado numa dada área durante um governo, se faz necessário saber as diferentes posições e as relações de força entre os respectivos defensores. Dessa maneira, de acordo com Bourdieu (2001), é importante conhecer as tendências de opinião dos formadores de opinião (políticos, jornalistas especializados, publicitários) e dos grupos de pressão (organizações profissionais, patronais, sindicais, associações de consumidores. Portanto, será feita uma análise mais profunda do setor elétrico de maneira a compreender sua evolução no período de 1995-2012, com vias a elucidar as diferenças e congruências, conflitos e quanto do que ocorre nesse micro mercado das hidroelétricas do PAC, destacado Belo Monte e Jirau, é elucidativo do macro mercado e das políticas monetárias nos governos de 2003 à 2012.

2.2 Grupo dirigente no Governo Lula-Dilma: Capitais dos agentes que promoveram o