D IREKTE OG INDIREKTE EFFEKTER AV KONKURRANSEPOLITIKK

Hva kjennetegner en effektiv konkurransepolitikk? Effektivitet innenfor ulike sektorer i samfunnet betegnes gjerne med størst mulig måloppnåelse for en gitt kostnad. Innenfor konkurransepolitikken omhandler effektivitet slikt sett å prioritere de tiltakene med størst effekt på konkurransen, gitt ressursene konkurransemyndighetene er bevilget. For å oppnå en effektiv konkurransepolitikk kreves det at konkurransemyndighetene prioriterer de rette sakene, og bruker de rette virkemidlene til å løse dem. Ved avgjørelser som omhandler konkurransepolitikkens effektivitet, må effektene til de ulike konkurransepolitiske tiltakene belyses. Det er først når man kjenner disse, at man kan avgjøre hvorvidt politikken er effektiv.

(Konkurransetilsynet, 2009).

De ulike tiltakene gjennomført av Konkurransetilsynet kan ha både direkte og indirekte virkninger. De direkte virkningene knytter seg til selve håndhevelsen, og kan for eksempel være at en fusjon blir stoppet eller et kartell blir oppdaget. De indirekte virkningene derimot, knytter seg til den endrede atferden som oppstår, for eksempel at et forbud mot en fusjon

avskrekker andre potensielle foretakssammenslutninger. Kort sagt, er de direkte virkningene de effektene som følger umiddelbart av konkurransepolitiske handlinger. De indirekte virkningene derimot, er effekter som fremkommer først etter lengre tid. I prinsippet bør det tas hensyn til begge disse effektene ved vurdering av effektiviteten til tilsynet, men dette har i praksis vist seg å være svært vanskelig. Årsaken er at indirekte virkninger ikke bare er

vanskelige å observere, men i tillegg er de vanskelige å måle. Dette gjør at det ofte kun tas hensyn til direkte effekter av tiltak, noe som kan medføre feil ressursfordeling på ulike konkurransesaker. Dette utdypes blant annet i kapittel 4.4.4. En annen utfordring ved å

avgjøre effekten av konkurransepolitikken, knytter seg til at man mangler informasjon om den kontrafaktiske situasjonen. Det er vanskelig å avgjøre om en eventuell positiv effekt skyldes konkurransepolitiske inngrep, ettersom man ikke vet hva effektene ville vært uten slike inngrep (Konkurransetilsynet, 2009).

Virkninger av ulike konkurransesaker

Sørgard (2012) drøfter blant annet utfordringene ved å måle konkurransepolitikkens virkninger og viser hvordan de direkte og indirekte effektene ved håndheving av ulike konkurransesaker vil kunne ha ulik retning. Dette kan ha stor betydning for prioriteringene som gjøres av Konkurransetilsynet, og virkningenes retning oppsummeres i appendiks 7.4.

Den indirekte effekten ved fusjonskontroll anses som entydig positiv. Det vil si at bedrifter som vurderer å fusjonere beslutter å ikke gjennomføre fusjonen fordi de frykter at den vil bli stoppet. Dette gjelder derimot kun ved forutsetningen om at det er de mest skadelige

fusjonene som avskrekkes. Den direkte effekten ved fusjonskontroll, det vil si effekten av selve inngrepet, har imidlertid stor variasjon og kan være både positiv og negativ.

Sørgard (2012) viser at den indirekte effekten av misbrukshåndheving er, som ved

fusjonskontroll, at bedrifter avskrekkes fra å utføre handlinger som er skadelig for velferden.

Problemet er derimot at det ikke finnes noen studier som beviser at det er de mest skadelige formene for misbruk av dominans som avskrekkes. For eksempel kan økt aktivitet fra tilsynets side føre til at bedrifter frykter inngrep mot visse typer rabatter, og dermed ha negativ effekt for forbrukerne. Den direkte effekten ved misbrukshåndheving er tvetydig ettersom det foreligger virkningsanalyse ved hver sak, og usikkerheten rundt hva som er misbruk er betydelig. Det øker faren for feilaktige inngrep, og dermed kan det i neste omgang påvirke også den indirekte effekten.

Videre viser Sørgard (2012) at den direkte effekten ved karteller i snitt er klart positiv, ettersom noen avdekkede karteller har svært skadelig effekt mens andre karteller som avdekkes ikke har betydelig skadeeffekt. Den indirekte effekten av kartellavdekking er derimot usikker. Det er vanligvis slik at bøtene som gis for ulovlig kartellvirksomhet ikke avspeiler hvor mye kartelldeltakerne har tjent på samarbeidet. I EU er det for eksempel slik at bøtene maks kan tilsvare ti prosent av selskapenes årlige omsetning. Det gjør at målt i

prispåslag, vil ikke de mest skadelige kartellene straffes spesielt hardere enn karteller uten prispåslag. Slik sett vil den indirekte effekten medføre at det ikke nødvendigvis er de mest skadelige kartellene som avskrekkes, men derimot at det oppstår incentiver til å danne karteller med stort fremfor lite prispåslag.

Ex ante versus ex post virkninger

Det finnes to ulike metoder til å anslå økonomiske virkninger av inngrep. På den ene siden kan man anslå de forventede virkningene av handlinger, ex ante, mens man på den andre siden i stedet kan anslå de faktiske virkningene, ex post. De forventede virkningene (ex ante) er de effektene man antar vil oppstå dersom den tenkte handlingen gjennomføres. Slike virkninger vurderes samtidig med, eller umiddelbart etter, at inngrepet er gjennomført. Et inngrep vil da kun gjennomføres dersom det antas at forutsetningene som ligger til grunn for inngrepet, er korrekte. De faktiske virkningene (ex post) er effektene inngrepet i realiteten medfører, noe som innebærer at virkningene først kan anslås i etterkant av inngrepet. De faktiske virkningene kan dermed i ettertid vise seg å være negative, noe som tilsier at inngrep i den aktuelle saken og forutsetningene som lå til grunn, var feilaktige. Internasjonal erfaring viser at konkurransemyndighetene i de fleste land fortar vurderinger av forventede virkninger, det vil si ex ante undersøkelser. Vurderinger av faktiske virkningene er derimot mer begrenset internasjonalt, men slike undersøkelser er blant annet blitt gjennomført i Storbritannia. Dette diskuteres mer inngående i kapittel 4.3.3.De fleste vurderinger av faktiske virkninger begrenser seg imidlertid til evaluering av om forutsetningene bak beslutningene har vært riktige. Dersom sistnevnte er tilfelle, kan det argumenteres for at forventede virkninger gir et korrekt anslag også for faktiske virkninger. (Nilsen, Karlsen & Pedersen, 2007).

Det er direkte sammenheng mellom effekter av konkurransepolitiske vedtak, målinger og incentiver. Mangel på overordnede effekter av inngrep gjør at faktiske målinger og tilhørende incentiver blir svært viktige. Dette knytter seg til at når man ikke vet atferdens overordnede effekt, blir det naturlig for konkurransemyndighetene å opptre slik at målingene optimaliseres.

Incentivene vil nemlig ha direkte sammenheng med det som måles, noe som diskuteres mer i kapittel 4.4.3.1. Evalueringer fungerer som måling i tilsynets incentivsystem, og vil dermed ha umiddelbar påvirkning på deres atferd. Dersom tilsynet står ovenfor forenklede

vurderinger eller upresise målinger, kan det medføre uheldig atferd i et forsøk på å oppnå tilfredsstillende evalueringsresultater. (Neven & Zenger, 2008). Kapittel 4.4.3.2 om manipulasjon diskuterer dette mer inngående. Departementet bør derfor bevisst tenke på hvordan valg av resultatmåling og incentiver vil kunne påvirke innsatsen til

Konkurransetilsynet. Det er også viktig at både direkte og indirekte effekter av ulike typer saker vurderes ved utforming av tilsynets overordnede prioriteringer. Alt dette diskuteres mer grundig i kapittel 4.4 og 4.5 om incentiver fra FAD til Konkurransetilsynet og innad i tilsynet.